关于广西ⅹⅹ县ⅹⅹ镇ⅹⅹ村集体土地回收案的调查报告 韩建业律师发布于 2013年02月16日 17时01分 | 已阅读: 516 | 北京凯诺律师事务所惠承ⅹⅹ二组34户村民(以下简称委托人)委托，就ⅹⅹ县政府以“回收”ⅹⅹ旧机场名义收回委托人集体土地的纠纷，指派代理律师进行了实地调查，结合委托人提供的相关材料，依据我国土地法等相关法律、法规、司法解释及地方政府相关文件，通过科学严谨的分析论证，出具本调查意见。 凯调告字[2012]第089号
关于广西ⅹⅹ县ⅹⅹ镇ⅹⅹ村
集体土地回收案
调
查
报
告
北京市凯诺律师事务所
二O一二年十一月二十日
北京凯诺律师事务所惠承ⅹⅹ二组34户村民(以下简称委托人)委托，就ⅹⅹ县政府以“回收”ⅹⅹ旧机场名义收回委托人集体土地的纠纷，指派代理律师进行了实地调查，结合委托人提供的相关材料，依据我国土地法等相关法律、法规、司法解释及地方政府相关文件，通过科学严谨的分析论证，出具本调查意见：
关于本调查报告，本所特做声明如下：
——为出具本调查报告，本所律师已遵循勤勉尽责原则，以律师行业公认的业务水准和执业方式，就委托人提供的资料进行了审查。
——本所律师以实地调查的事实及委托人提供的文件、资料作为判断依据;对个别事项如无该等文件、资料，则以委托人接受访谈时的口头陈述为参考。
——本所及本所律师对委托人提供信息的真实性、完整性和准确性均予以重点关注;但如委托人提供的相关文件、资料、口头陈述因故意隐瞒或者疏忽致使其不真实、不准确或不完整，则本报告内容应进行相应修正，本所不应因此承担责任。
——本调查报告中的任何结论，均以本所律师现已掌握的资料和信息为基础，如该等信息或者资料与事实不符或者不全面、不准确，则该等结论也做相应修正，本所不应因此承担责任。
——本调查报告中的任何结论系本所律师基于对实地调查结果、案件材料、委托人陈述和法律的理解作出，不能替代任何司法判决或证据依据使用。
——本调查报告仅供委托人参考之用，非经本所书面同意，不得用于其他任何目的或用途。另外，除非文义旁有所指，本报告中使用词语具有以下特定含义：
——本所：指北京市凯诺律师事务所
——委托人：指ⅹⅹ二组34名当事人
一.出具本调查报告所依据的证据材料(事实依据)：
1、《ⅹⅹ旧机场二期国有土地收回协议书》及《补充协议书》(签订日期：2012年ⅹ月ⅹ日)
2、《ⅹⅹ旧机场二期国有土地收回协议书》(签订日期：2009年ⅹ月ⅹ日)
3、ⅹⅹ二组土地房屋所有证(19ⅹⅹ年ⅹⅹ县政府发)
4、集体耕地承包证
5、《ⅹⅹ市ⅹⅹ新区管理委员会关于ⅹⅹ镇ⅹⅹ二组安置用地选址申请报告的复函》即新区管函(2009)ⅹⅹ号文件。
6、ⅹⅹ新区征地搬迁安置工作指挥部于2012年ⅹ月ⅹ日作出的《关于ⅹⅹ二组反映问题的答复》
7、国土资源部及广西国土资源厅官网公布的建设用地审批目录
11、2007年广西自治区人民政府办公厅文件处理笺(编号ⅹⅹ5762007581ⅹⅹ);
12、委托人陈述;
13、相关政府工作人员对涉案问题的答复等
二.出具本调查报告所依据的主要法律、法规、司法解释及相关政府文件：
1、《中华人民共和国宪法》
2、《中华人民共和国物权法》
3、《中华人民共和国土地管理法》
4、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
5、《中华人民共和国村民委员会组织法》
6、《中华人民共和国农村土地承包法》
7、《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》
8、《征用土地公告办法》
9、《中华人民共和国政府信息公开条例》
10、《中华人民共和国行政复议法》
11、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
12、《中华人民共和国行政诉讼法》
13、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》
14、《广西壮族自治区建设厅关于加强独立式城镇居民私人住宅建设管理的通知》(桂建村镇〔2007〕11号)
15、《ⅹⅹ市人民政府关于印发ⅹⅹ新区村庄农房拆迁改造办法(试行)的通知》(市政〔2008〕57号)
三、本案的事实概况
根据委托人的陈述及其提供的相关资料，上述委托人系ⅹⅹ县ⅹⅹ村委会ⅹⅹ二组村民。2005年以来，ⅹⅹ县人民政府打着“回收”ⅹⅹ旧机场国有土地的旗号，在未依法履行征收程序的情况下，以土地生产扶持金作为补偿，陆续征收了ⅹⅹ二组包括水田、旱地、园地、林地、鱼塘及其它农用地在内的全部集体土地。本所为进一步查清事实，二O一二年十月二十七日，就ⅹⅹ县政府以回收ⅹⅹ旧机场的名义占用委托人集体承包耕地一案，指派代理律师于十月三十日到达ⅹⅹ县处理本案。
办案律师在委托人的陪同下实地考察了广西ⅹⅹ县ⅹⅹ镇ⅹⅹ村委会ⅹⅹ二组的村民住宅，正在被建设开发的原ⅹⅹ旧机场的土地和委托人的承包耕地，以及《回收协议》中确定的人均ⅹⅹ㎡集体发展预留土地和人均ⅹⅹ㎡村庄搬迁改造安置地。
下图为正在建设中的“ⅹⅹ城商业楼盘项目”，该楼盘所占用的土地为委托人合法承包耕地：
代理律师先后到ⅹⅹ市发展和改革委员会的办公室、社会发展科等处室和ⅹⅹ市国土资源局办公室、耕保科等处室以及广西国土资源厅办公室、地籍处、政务中心等处室调查取证，并与广西壮族自治区住房和城乡建设厅以及广西自治区人民政府相关领导就相关信息进行了电话问询。在此基础之上，结合我国相关法律法规，经过科学严谨的分析论证，出具本调查报告如下：
1、ⅹⅹ旧机场的历史沿革：
该旧机场始建于国民党政府时期，于1958年被中国人民解放军总参谋部确定为保留的军用机场，依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》[1995]国土[籍]字第26号文件的规定，该旧机场范围内的土地属于国有土地。
实际上，ⅹⅹ旧机场被当地人称为“ⅹⅹ坪”，自抗战胜利后，因闲置被包括ⅹⅹ二组的当地农民实际耕种使用。总参部在1958年确定为保留机场后也没有禁止当地农民对该幅土地的耕种。对于该旧机场范围外的土地于1998年被依法承包给包括ⅹⅹ二组在内的农户，并依法发放了《土地承包证》。
19ⅹⅹ年和19ⅹⅹ年，总参部与ⅹⅹ县政府先后签订两份《旧机场看管协议》，委托ⅹⅹ县政府看管该旧机场，实际上也是对当地农民实际耕种该幅土地的认可。
在两份《旧机场看管协议》中均明确了旧机场的场界并附界址图，明确了秧塘旧机场的实际面积。
依据ⅹⅹ市人民政府2001年报文(市政报[20ⅹⅹ]ⅹⅹ号)自治区政府所明确的ⅹⅹ旧机场的总面积为ⅹⅹⅹ亩。自治区政府据此致函人民解放军总参谋部，要求将相应的ⅹⅹ旧机场的土地移交给地方政府，以用作ⅹⅹ的民用机场建设。20ⅹⅹ年3月，总参部作出[20ⅹⅹ]参作字第ⅹⅹ号文，同意在上述面积范围内移交ⅹⅹ旧机场。
对此，广西自治区政府作出《自治区政府ⅹⅹ函[20ⅹⅹ]ⅹⅹ号》文件，在确认移交ⅹⅹ旧机场的事实同时，明确标明了ⅹⅹ旧机场的四至坐标，同时要求ⅹⅹ县政府与总参部重新签订《旧机场看管协议》，该文件并未规定征收或是一并回收临近农户的集体承包耕地。
此后，临桂县有关部门委托广西勘察公司设计院对机场进行实地测量，勘测数据为13ⅹⅹⅹ亩，这和广西自治区政府与总参谋部移交文件中标明的旧机场土地的面积不符。
为了扩大ⅹⅹ旧机场的土地面积，ⅹⅹ市人民政府于2007年向广西自治区人民政府提出《关于确认ⅹⅹ旧机场国有建设用地土地面积有关问题的函》(编号ⅹⅹ65762007581ⅹⅹ)，请求自治区人民政府确认ⅹⅹ旧机场的国有建设用地土地面积扩大为13ⅹⅹⅹ亩。广西壮族自治区国土资源厅于2007年ⅹ月ⅹ日作出《广西壮族自治区国土资源厅关于确认ⅹⅹ旧机场国有建设用地面积有关问题的函》(ⅹ国土资函[2007]8ⅹⅹ号)，拒绝认定ⅹⅹ旧机场的总面积为136ⅹⅹ亩，再次重申ⅹⅹ旧机场的土地面积应当以旧机场场界及界桩图标明的范围为准。
上述事实有[2003]参作字第ⅹⅹ号、《自治区政府ⅹ政函[2003]ⅹⅹ号》、ⅹ国土资函[2007]ⅹⅹ号、编号为ⅹⅹ65762007581ⅹⅹ的广西自治区人民政府办公厅文件处理笺等文件以及相关机关处室的工作人员的陈述为证。
2、ⅹⅹ旧机场以及ⅹⅹ二组承包土地的后期流转情况。
事实上，ⅹⅹ县人民政府早在2005年就已经把该旧机场土地全部收回，并进行了商业开发。直至2009年ⅹⅹ月ⅹⅹ日ⅹⅹ县人民政府以[2003]参作字第ⅹⅹ号和《自治区政府ⅹ政函[2003]ⅹⅹ号》这两份文件为依据，与ⅹⅹ县ⅹⅹ镇ⅹⅹ村委会ⅹⅹ二组签订《ⅹⅹ旧机场二期国有土地收回协议书》，将包括委托人在内的ⅹⅹ二组的全部集体承包耕地“收回”。其中包括：水田5ⅹⅹ.1505亩、鱼塘ⅹⅹ.125亩、旱地1ⅹⅹ.7935亩、林地ⅹⅹ.0965亩、其他农用地ⅹⅹ.4005亩等共计ⅹⅹⅹ.ⅹⅹ亩耕地。
2012年ⅹ月ⅹⅹ日，ⅹⅹ县政府私自与ⅹⅹ二组十名村民再次签订《ⅹⅹ旧机场二期国有土地收回协议书》和《补充协议》，将小律二组实际耕种剩余的连同其他村组存在争议的共40多亩水田全部“回收”，该协议遭到了ⅹⅹ二组村民的一致反对。
在2009年ⅹⅹ月ⅹⅹ日ⅹⅹ县政府与ⅹⅹ二组签订的第一份《ⅹⅹ旧机场二期国有土地收回协议书》的第五条规定：“按规定安排给乙方的人均占地面积ⅹⅹ平方米的集体发展预留用地和人均ⅹⅹ平方米的村庄搬迁改造安置地，按协商议定的位置安排。具体位置以城建部门的定点文件为准。”
在此之前的2009年ⅹⅹ月ⅹ日，ⅹⅹ市ⅹⅹ新区管理委员会已经事先作出了《关于ⅹⅹ镇ⅹⅹ二组安置用地选址申请报告的复函》(新区管函[20ⅹⅹ]ⅹⅹ号)，该文件第一条规定：“原则同意ⅹⅹ二组集体预留发展用地选址在ⅹⅹ大道以南、ⅹⅹ大道以西的地块，住宅安置用地选址在ⅹⅹ路以南、ⅹⅹ路以西地块。(见附图)”
下图为正在建设中的“ⅹⅹ水系工程”，其中部分用地系委托人的耕地。
2012年ⅹⅹ月ⅹⅹ日，ⅹⅹ新区征地搬迁安置工作指挥部作出《关于ⅹⅹ二组反映问题的答复》，以《广西壮族自治区建设厅关于加强独立式城镇居民私人住宅建设管理的通知》(桂建村镇〔2007〕11号)和《ⅹⅹ市人民政府关于印发ⅹⅹ新区村庄农房拆迁改造办法(试行)的通知》(市政〔ⅹⅹ〕ⅹⅹ号)两份文件为理由称：“人均ⅹⅹ平米的村庄改造用地的主要功能是规划用于建设商品房，建成后一部分用于安置村民，一部分出售筹集资金用于村民原住房的拆迁补偿。”
此外，早在20ⅹⅹ年ⅹⅹ月ⅹⅹ日，ⅹⅹ县国土资源局制作了《国有建设用地使用权挂牌出让公告》(ⅹ国土告字[ⅹⅹ]ⅹⅹ号)，将该幅土地挂牌出让。
下图为人均ⅹⅹ平方米的村庄搬迁改造安置地的“ⅹⅹ新村项目”奠基石。
上述事实有两份《ⅹⅹ旧机场二期国有土地收回协议书》和《补充协议》、新区管函[2009]ⅹⅹ号、《关于ⅹⅹ组反映问题的答复》和ⅹ国土告字[2010]ⅹⅹ号等文件为证。
如此一来，包括委托人在内的全体ⅹⅹ组因ⅹⅹ县政府“回收”承包土地所得到的人均ⅹⅹ平方米的集体发展预留用地和人均ⅹⅹ平方米的村庄搬迁改造安置地全部失去了。
为此，部分村民多次通过越级上访的方式进行维权。
最终，ⅹⅹ二组的三十多户村民共同委托北京市凯诺律师事务所处理相关争议纠纷。
下图为正在建设中的“ⅹⅹ市创业大厦项目”，其中部分建设用地系委托人的耕地。
四、相关法律法规条文。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”;
第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”
第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”
第七十八条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。”
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。……”
第三款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。……”
国土资源部《征用土地公告办法》第4条规定：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”
规定：“有关市、县人民政府 土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”
五、本案存在的问题。
本案涉及到的的土地大体上分为两部分：其一是ⅹⅹ旧机场土地;其二是ⅹⅹ组村民的集体承包耕地。
对于ⅹⅹ旧机场的土地，虽然自解放前就为当地农户所耕种，但因属于“军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地”，依法属于国家所有，在土地性质上不存在争议。秧塘旧机场的看管、移交、面积以及场界并附界址图等情况，均有详尽的法律文件加以证实，总参部把旧机场移交地方是合法的，也受到了世代耕种该幅土地的农户的支持。但相关文件均明确了所移交的土地仅限于场界及界址图所标明的范围内的旧机场土地，并不包括包括委托人在内的ⅹⅹ组农户的集体承包耕地。ⅹⅹ县人民政府依法有权回收的土地仅限于ⅹⅹ旧机场范围内的土地，并不包括ⅹⅹ组的集体承包耕地。
因此，若政府因建设项目需要使用旧机场范围之外的土地，应当依法履行征收土地程序，否则任何政府、机关、单位、法人和个人均不得私自占用农用地。
事实上，ⅹⅹ县人民政府在明知《看管协议》标明的界址图范围内的秧塘旧机场的面积的前提下，假借[20ⅹⅹ]参作字第ⅹⅹ号、《自治区政府ⅹ政函[20ⅹⅹ]ⅹⅹ号》和ⅹ国土资函[20ⅹⅹ]ⅹⅹ号等文件，以“回收国有土地”为名行非法征收土地之实，属于违法征收。委托人的合法利益因此遭受损害的，依法可以维权。
另，《广西壮族自治区建设厅关于加强独立式城镇居民私人住宅建设管理的通知》(桂建村镇〔2007〕11号)和《ⅹⅹ市人民政府关于印发ⅹⅹ新区村庄农房拆迁改造办法(试行)的通知》(市政〔ⅹⅹ〕ⅹⅹ号)两份文件所针对的是“ 新区村庄拆迁改造”等事宜，与本案非法征收耕地产生的安置补偿不属于同一法律关系，不能以此强行对委托人的人均ⅹⅹ平方米的村庄搬迁改造安置地进行商业开发。
五、结语。
土地是农民的基本生活保障，是关系到农户生存的命根子，也是国家不可再生的战略资源，国家对于使用耕地有着严格的法律规定，禁止任何机关和个人非法侵占农民的合法承包土地。
本案中，除一并被非法征收的其他村组的耕地外，仅ⅹⅹ组涉案耕地就将近800亩，面积庞大、人数众多，在当地造成了非常严重的影响，且多次出现部分村民越级上访的情况。
北京市凯诺律师事务所依法介入本案后，在详细调查研究的基础上，对上述委托人做了大量耐心工作，禁止相关人员进行上访等违法违规的行为，同时依法提起相应地法律程序，以维护委托人的合法权益。
在前期的工作中，办案律师既受到了委托人的完全信任，也得到了相关政府机关和领导的大力支持，再此，我所深表感谢!
