--对新行政诉讼法第六十一条的理解与适用
作者｜张明军（深圳市盐田区人民法院）
原载｜《人民司法（应用）》2016年第7期
在审判实践中，有些行政行为引起的行政争议附带着相应的民事争议，出现行政与民事关联争议案件。对此类案件实行何种审理模式，一直以来，因缺乏相应的法律规定，实践中的做法各异，经常发生行政与民事裁判结果互相矛盾的现象，反复诉讼经常出现。2015年5月1日正式实施的行政诉讼法第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需要以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”这就意味着行政诉讼一并审理关联民事争议制度的确立。2015年4月20日，最高人民法院审判委员会审议通过的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）（以下简称新《解释》）进一步对行政诉讼中一并审理关联民事争议的相关诉讼程序问题进行了规定。但是，具体如何理解和适用新行政诉讼法第六十一条的规定，行政诉讼中应当怎样一并审理关联民事争议，何种情况下适合进行一并审理，裁定中止行政诉讼，将关联民事争议交由民事诉讼解决，仍缺乏相应的具体规定和判断标准。在此，笔者从理论结合实践的角度，在分析行政与民事关联争议特点和类型的基础上，结合西方国家处理此类问题的理论与实践，对行政诉讼中一并审理关联民事争议问题进行探讨，以期益于审判实践。
一、行政与民事关联争议的特点与类型划分
所谓行政与民事关联争议，是指行政与民事两种不同性质的法律纠纷由于同一法律事实而发生或者一个法律事实的发生导致了后一法律事实的发生，从而产生了两种性质不同的法律争议所引起的纠纷。在国外，对此问题有不同的表述，在法国叫“附属问题”，在德国和日本叫“先决问题”。在我国，有人称之为“行政与民事关联争议”，有人称之为“行政与民事交织纠纷”，还有人称之为“行政行为作为民事诉讼先决问题”，新行政诉讼法中使用的是“相关民事争议”的表述，因此笔者称之为“行政与民事关联争议”。
（一）行政与民事关联争议的特点
从实践中已经出现的行政与民事关联争议来看，这类纠纷主要有以下特点：其一，关联争议涉及的行政领域范围广泛，涉及行政处罚、行政许可、行政登记、行政征收征用、行政确认、行政裁决等主要行政行为领域。其二，受关联争议影响的法律权利义务范围广，既有实体法律权利义务上的关联，也有法律程序方面的关联。其三，关联争议的关联程度不一。有的行政行为是赋予民事主体资格，如经过工商登记的公司才能取得合法资格?，有的行政行为是民事法律行为的法定程序条件，如房屋买卖只有进行了过户登记产权才转移；有的则为选择程序条件，如山林、草原、滩涂等权属纠纷，当事人可以申请行政机关确权也可以向法院提起诉讼；有的行政行为为民事权利、责任的依据，如专利、商标权的取得必须通过专利局、商标局的授权，工伤责任的承担必须以工伤认定为前提等。
（二）行政与民事关联争议的类型划分
可以根据行政与民事法律关系发生的先后顺序或行政与民事法律关系的互相影响程度做如下类型划分：
1.以实体法律关系产生的先后顺序为依据，可分为行政先行型和民事先行型。
所谓行政先行型，即行政行为先于民事法律关系产生，行政法律关系是民事法律关系产生的前提。比如，在行政确权、行政许可等授益性行政行为作出后，相对人以该行政行为赋予的权利进行民事活动，发生民事法律关系。一旦发生争议，就可能涉及对民事权利的合法认定问题，行政争议的解决成为解决民事争议的前提。所谓民事先行型，即涉讼的民事法律关系先于行政行为产生，民事法律关系是行政行为的事实基础。比如，甲与乙合伙购买一辆客车跑出租，后甲私自将车辆卖与丙，丙遂向车辆管理部门申请办理过户手续，车管部门在得知车辆有纠纷时拒绝办理，丙向法院提起行政诉讼，要求车管部门履行法定职责。该纠纷中，买卖关系先于车辆登记，甲丙之间买卖关系是否有效构成车辆能否过户登记的前提条件之一。
2.以当事人争讼的主要目的为标准，可分行政争议为主附带民事争议型、民事争议为主附带行政争议型、行政和民事争议并重型。
所谓行政争议为主附带民事争议型，是指当事人因不服行政机关行政行为而提起行政诉讼，同时对与行政行为有关的民事问题有争议，需要法院附带予以处理。如原告孟某不服被告某市房管局房产登记纠纷案中，原告孟某认为第三人依据虚假的买卖材料向被告申请房产登记，被告不作认真审查就向第三人发放房产证的行为侵犯其合法权益。该案中，当事人诉讼的主要目的是确定被告的行为是否合法，但要确定被告行为是否合法，需要首先查清第三人向被告提交房产登记的材料是否真实。所谓以民事争议为主附带行政争议型，主要是指诉讼因民事争议而起，当事人的诉讼目的主要是为解决民事争议，行政机关与相对人之间的行政纠纷并非主要矛盾，但民事争议的解决取决于行政行为的有效性，处理民事争议前需要对行政争议进行处理。如某行政机关为甲颁发房屋建设许可证，导致甲的建房行为侵犯了乙的相邻权，乙若要求甲排除妨碍，必须附带先解决行政机关颁发房屋建设许可证行为的合法性问题。所谓行政争议与民事争议并重型，是指因同一法律事实而引发行政争议和民事争议，各争议之间相对独立，一个纠纷的处理并不影响另一纠纷的处理。比如，在甲违法搭建房屋侵犯乙合法权益案中，甲的房屋与乙的房屋之间有1.5米的空间，甲未经乙同意和有关部门批准，私自在两房之间搭盖卫生间和杂物房，把乙的后窗挡住，使乙的房屋光线不足，乙投诉后，行政机关对甲进行了处罚。该案中，甲未经相邻房主同意和有关部门批准，私自搭建卫生间、杂物房，影响了乙房屋的采光、通风，该行为既是违反有关房屋建设管理的违法行为，又是一种民事相邻关系侵权行为，两个纠纷的处理可以并行。
二、西方国家处理行政与民事关联争议的理论与实践
西方国家遇到行政与民事关联争议问题时，由于各国法律传统、司法制度的差异，处理问题的方法有所不同，各有其特点。
（一）大陆法系国家
在实行二元司法体制的大陆法系国家，一般而言，民事争议与行政争议的界分相对严格，二者分别适用不同的诉讼程序，因此在出现不同法律性质的关联争议问题时，一般根据关联争议的情形采取不同的处理方法。比如，在法国，称行政与民事关联争议问题为附属问题，并在此基础上进一步将附属问题分为同一法院系统内部之间的附属问题和不同法院系统之间的附属问题。解决附属问题的办法分为两个原则：一是先决问题原则，即把附属问题作为先决问题，由受理诉讼案件的法院决定。根据这一原则，有权管辖主要诉讼标的法院也有权管辖附属问题。二是审判前提原则，即普通法院或行政法院在审判中遇到附属问题时，如果该问题又构成审判前提问题，则应将这个问题交给另一审判系统中有管辖权的法院决定。[1]在德国，根据联邦德国行政法院法第94条的规定，如果诉讼争执的判决一部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系又为另一诉讼案件的标的，或须由一个行政机关作出确认的，法院可将诉讼中止，直到另一诉讼审结或行政机关作出决定。符合诉讼集中原则时，法院也可以根据申请一并审理。对此条款的具体适用上，据我国台湾地区学者吴庚介绍，在行政诉讼中遇到民事争议影响行政裁判时，行政诉讼一般中止；在民事诉讼中遇到行政争议影响诉讼进行时，如果行政事件成为民事行为的先决问题，普通法院可自行裁判行政处分是否适法。[2]
（二）英美法系国家
在英美法系国家，虽然在理论上不存在公私法的划分，没有普通法院和行政法院的区分，法院内部也不存在行政审判庭和民事审判庭的区分，所有纠纷均遵循同一救济程序解决，但在具体实践中，法院也尽力为公法问题和私法问题划清界限，并据此决定哪些争议应当通过司法审查途径解决，而哪些争议应当通过私法救济途径解决。具体在行政与民事关联争议的处理问题上，通过判例发展出了一些基本的处理原则。第一，私法救济程序可以对行政机关的公权力行为进行审查。“私法程序中对公法决定加以审查并不会构成程序滥用，如果公法决定对于私法上的权利救济而言是附属问题时，公法决定就没有必要通过司法审查来解决，可以在普通程序中一并审查。”第二，无效法律行为可以在诉讼程序中作为抗辩的理由。“法院并不认为对行政决定加以质疑的唯一方法是申请司法审查，在民事诉讼程序中对被作为抗辩理由的行政决定的有效性直接进行认定。”[3]在上述处理原则的指导下，法官针对事实问题与法律问题会采取不同的态度。对于事实问题，一般而言会尊重行政机关的决定，不用法院的意见代替行政机关的意见，“不论普通法院是否同意行政行为的结果，只要这个结果是合理的，法院必须接受，作为定案的依据。”[4]对于法律问题，“审查法院应决定全部有关的法律问题，解释宪法和法律条文。”[5]
三、行政诉讼一并审理关联民事争议应当遵循的原则
结合西方国家处理行政与民事关联争议问题的经验及我国司法实际，笔者认为，处理行政与民事关联争议时，应当以有效解决争议为目的，明确行政审判和民事审判之间的分工合作关系，本着减少当事人讼累、节约诉讼成本、提高办案效率、保护当事人合法权益的精神，尽量在行政诉讼中一并审理关联民事争议。具体而言，在审理过程中，应当遵循以下原则：
（一）公正高效原则
人民法院作为国家司法机关，为保障司法裁判的权威和效率，应避免同一法院或不同法院对同一问题作出相互矛盾的裁决，无论是民事争议还是行政争议，能够一并处理的尽量一并处理，而不应简单推诿。对法院已经生效的民事或行政裁判一般应遵循先判，根据生效裁判内容处理民事或行政纠纷。如果认为该生效裁判确有错误，可以通过审判监督程序纠正，不宜直接作出与生效裁判一致的判决。这是审判公正效率的需要，也是维护司法权威的需要。新行政诉讼法之所以规定在行政诉讼中一并审理民事争议，其主要目的也是解决相关联的民事、行政争议，避免民事、行政审判各自为战，影响司法效率，浪费司法资源。因此，应当在行政诉讼中确立以一并审理关联民事争议为原则，只有当关联民事争议确实不适合在行政诉讼中处理且又为解决行政争议所必须时，才可以不在行政诉讼中审理关联民事争议，并且中止正在进行的行政诉讼，将民事争议交由民事审判解决。
（二）前提争议先行原则
针对行政诉讼与民事诉讼的处理先后顺序问题，学术界和司法实务部门长期存在争议。有人从公益优先的角度出发，提出“先行后民”原则，有人则主张私益保护优先，应当“先民后行”。笔者认为，行政诉讼与民事诉讼之间并没有确定的先后模式，二者之间应具体分析争议的性质以及关联关系，不能因为行政诉讼涉及公益就优先于民事诉讼，“所谓公益也好，私益也好，它们皆是法律所认可和保护的利益，在法律的天平上应有同等的重量。”[6]行政争议与民事争议之间谁先谁后的问题应由所需要解决的问题本身的逻辑次序决定，应当遵循审判前提争议先行的原则。当民事争议的处理必须以行政争议的处理结果为前提时，就应当“先行后民”；当行政争议的处理结果必须以民事争议的处理结果为前提时，则应当“先民后行”
（三）必要但有限审查原则
行政诉讼一并审查民事争议，意味着在行政诉讼过程中，行政审判可以对民事纠纷进行审查。但是，基于行政诉讼与民事诉讼的不同性质特点和功能要求，这种审查必须是必要且有限的。行政诉讼的主要目的在于解决行政争议、监督行政机关依法行政和保护当事人合法权益，因此行政审判主要围绕被诉行政行为的合法性进行审查，而民事诉讼的主要目的则是依据事实和法律解决当事人之间的民事争议，不同的诉讼目的决定了不同的审查侧重点，行政诉讼不应对所有关联民事争议进行处理，而应综合考虑争议的焦点、行政与民事的关联程度、民事争议在行政诉讼中的地位和作用等多种因素，积极稳妥地进行处理。
（四）信赖保护原则
在现代行政法中，信赖保护原则是为了保护行政相对人对已作出的行政行为的信赖利益而设置的一项法律原则，旨在处理行政行为的效力变化与行政相对人的信赖利益关系，保护当事人因信赖而获得的正当利益。其基本要求是，如果当事人的信赖不值得保护，行政行为被撤销，当事人自然应返还所获的利益；若信赖值得保护，则不得撤销行政行为，如果必须撤销。也应予以补偿在行政诉讼中一并审理关联民事争议时，信赖保护原则必须予以遵守，这是行政行为公定力的基本要求。行政行为的公定力要求行政行为一经作出就被视为合法行为，他人应予以尊重，包括民事主体在从事与该行政行为关联的民事行为时，应对行政行为予以尊重。“行政行为的公定力不但支配着民事主体的意思表示行为，也支配着民事法律责任的分担。民事主体因对行政行为表示尊重而在民法上作为或不作为时，就不应向对方承担民事法律责任。”[7]因此，行政诉讼中解决行政相对人与第三人之间的关联民事争议时，若涉及行政机关的授益性行政行为的效力问题，就应当遵循信赖利益保护原则，合理确定各方的利益或责任承担。
四、不适合在行政诉讼中一并审理的关联民事争议之判断
如前所述，并不是所有的与行政争议相关联的民事争议问题都可以在行政诉讼中解决，有些国家的法律甚至明确规定了某些情形的关联民事争议不应当在行政诉讼中一并审理。我国新行政诉讼法第六十一条第二款也规定，“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需要以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”即当关联民事争议确实不适合在行政诉讼中一并审理且又为解决行政争议所必须时，可以中止行政诉讼。那么，如何理解和适用该条款？哪些关联民事争议不适合在行政诉讼中一并审理，需要中止行政诉讼？笔者认为，可以从关联民事争议在整个诉讼中的地位、诉讼双方争诉的焦点以及行政诉讼中解决该民事争议是否存在困难等方面来进行判断。具体而言，符合下列三个方面条件的关联民事争议，可以判断其不适合在行政诉讼中一并审理，一般而言，需要中止行政诉讼：
（一）民事争议在整个争议中居于基础性地位
前提争议先行原则是处理行政与民事关联争议的基本原则。当民事争议在整个争议中处于基础性地位，构成解决行政争议的前提，直接影响和决定行政裁判的结果时，关联民事争议一般不适合在行政诉讼中一并处理。如果当事人之间对所涉民事问题虽有争议，但不影响行政审判的结果，或者案件中的其他证据足以解决行政争议，也不需要中止行政诉讼。我国新行政诉讼法也基本采用了这思路，规定只有行政案件的审理需要以民事诉讼裁判结果为依据时，才可以裁定中止行政诉讼。
（二）关联民事争议为行政诉讼双方争讼的焦点
有些关联民事争议虽然对解决行政争议有重要影响，但是否适合一并审理，或者说是否需要中止正在进行的行政诉讼，还要看关联民事争议是否为行政诉讼双方当事人争诉的焦点。只有关联民事争议为诉讼双方争讼的焦点，即行政诉讼一方当事人以自己主张的民事事实或行为作为支持其诉讼请求的主要依据，另一方以相反的理由进行抗辩，而解决该民事争议又为解决行政争议所必需时，才需要中止正在审理的行政诉讼案件。相反，如果关联民事争议没有构成诉讼双方争讼的焦点，不影响人民法院依法审查被告的行政行为，就没有必要中止行政诉讼。比如，甲与乙发生道路交通事故，交警部门作出事故责任认定书，认定事故责任甲承担70%，乙承担30%。甲认为责任认定书没有向自己有效送达，程序违法，不能作为责任认定的依据，向法院提起行政诉讼，要求撤销该责任认定书。乙则主张以交警部门的事故责任认定书为依据，要求甲赔偿损失。该纠纷中，虽然当事人对关联民事争议的责任划分有争议，但行政诉讼双方争诉的焦点在于被告作出责任认定的行为是否违法，民事争议问题不是原被告双方争诉的焦点，不影响人民法院依法审查被告的行政行为，并根据审查的结果对关联民事争议进行相应的处理。
（三）关联民事争议在行政诉讼中解决确实存在困难
行政诉讼一并审理关联民事争议应当考虑经济和效益因素。关联民事争议是否需要另行解决，还要看该关联民事争议所涉及的民事问题在行政诉讼中解决是否确实存在困难。如果关联民事争议在行政诉讼中确实不易解决且又为解决行政争议所必需时，则该关联民事争议就不适合在行政诉讼中一并解决，就需要中止行政诉讼，另循民事审判途径先行解决民事争议问题。如果关联民事争议在行政诉讼中很容易就能解决，从诉讼经济的角度考虑，一般不用中止行政诉讼，而是可以选择在行政诉讼中一并审理。在法国，解决问题是否存在困难被看作构成审判前提的重要条件之一，也是判断是否需要中止诉讼的重要标准，“如果问题的意义清楚，法律适用明白，受诉法院本身就可决定，此时就不成为审判前提问题，不需要中止审理。”[8]比如，如果争议的民事行为属于明显违法而无效，在行政诉讼中就可以直接进行处理，没有必要中止诉讼。因为，违反法律禁止性规定的民事法律行为一律无效，任何人都可以不待公权力的确认而无视其效力，作为代表国家行使审判权的行政审判当然也可以直接处理。
值得注意的是，上述三个方面的条件是互相联系、互相补充的，若只满足某一个或两个方面的条件，则不一定要中止行政诉讼。
【注释】
[1]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第590—592页。
[2]吴庚：《行政争讼法》，三民书局1999年版，第9—10页。
[3]马怀德、张红：“行政争议与民事争议的交织与处理”，载《法商研究》2003年第4期。
[4]汤维建：《美国民事司法制度与民事诉讼程序》，中国法制出版社2001年版，第72页。
[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第678页。
[6]何兵：“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案件评析——从程序法的角度”，载罗豪才主编：《行政法论丛》2卷，法律出版社1999年版，第426页。
[7]叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第92页。
[8]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第592页。
