《出警情况》和《处警经过》的可诉性问题
--李柏元等不服长汀县公安局城关派出所出具的《出警情况》、《处警经过》行政确认案
作者｜福建省长汀县人民法院廖金水李荣荣
原载︱中国审判案例要览（2010年行政审判案例卷）
（一）首部
1.判决书字号：福建省长汀县人民法院（2008）汀行初字第6-1号判决书。
2.案由：不服公安行政证明行为。
3.诉讼双方
原告：李柏元。
原告：梁梅。
被告：长汀县公安局城关派出所。
法定代表人：孙建雄，该所所长。
委托代理人：谢家峰。
委托代理人：丘思焕。
第三人：吴小念。
4.审级：一审。
5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省长汀县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：廖金水；审判员：黄石荣、吴天水。
6.审结时间：2009年2月2日。
（二）诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告长汀县公安局城关派出所于2007年8月8日为吴小念诉李柏元、张长发、蓝东辉、福建省长汀华兴房地产综合开发公司财产损害赔偿纠纷一案提供《出警情况》、《处警经过》的书面证明文件，《出警情况》主要内容为：“2007年8月7日8：30，接‘110’指挥中心指令，兆征路府背路口‘百年张裕’店内有纠纷，城关所民警张志锋、辅警赖建辉等人立即赶往现场，不久辖区警务室民警丘思焕及居委会的人员也赶到现场。在现场看到‘百年张裕’店内被水淹了，店门口搬出很多被浸湿的酒。经查明，发现店楼上即兆征路一贤楼202房的通道内水道破裂漏水，水一直往下冲，在漏水的水道内有一块水泥块。经走访，一贤楼302房及一贤楼402房这些天在搞装修，群众反映402房早上六点多有人装修、声音很大。一贤楼302房房主张长发（漳平林业局工作），一贤楼402房房主李柏元、梁梅夫妻。民警向梁梅了解情况时，梁梅称工人在装修换气窗凿孔时掉了一块砖石下去。‘百年张裕’老板吴小念当时在组织工人搬浸湿的物品。李柏元叫了工人维修一贤楼202通道内水道。因在开展清理现场、维修等工作，当事人几方还没有对责任进行协商。”《处警经过》主要内容为：“2007年8月7日上午8时多，接到兆征路一贤楼‘百年张裕’店被漏水浸泡的报警求助后，我们很快赶到现场，发现店老板吴小念正组织人员将店中被水浸湿的酒搬到店门外，店内被漏水浸满水深约 lcm，正经店外流，经初步察看，漏水是在二楼202室管道井内。水管破裂，水流到楼下店中。经初步走访调查，漏水是从早上6时多钟开始的，当时402室有工人进行装修施工。据初步判断，漏水原因可能是402房装修工人在凿管道井时，砖头不慎落入管道井内，砸中了二楼分水管，水管破裂漏水。”
2.原告诉称
2007年8月7日8时多，“百年张裕”店内发生漏水现象，造成一定财物损失。被告在未认真调查取证的情况下，制作了《出警情况》和《处警经过》两份文书。《处警经过》称“‘百年张裕’店漏水原因可能是402室装修工人去凿管通井时砖块不慎落入管道后砸中二楼分水管，水管破裂漏水”，在《出警情况》中则称：“民警在向梁梅了解情况时，梁梅称工人在装换气窗凿孔时掉了一块砖下去”，而事实上“民警”根本未向梁梅了解情况，梁梅也根本没有说过那句话。因当日早晨工人装修施工时，梁梅根本不在现场（不知道情况），不可能说出那种话。被告出具的两份文书是没有事实依据的。然而却将其提供给“百年张裕”店主吴小念作为证据使用，属违法行政行为。为此，请求法院判决撤销被告违法制作的两份文件。
3.被告辩称
出具给吴小念的《出警情况》和《处警经过》是证据，不是具体行政行为，不属《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。该两份证明文件是民警对其在出警中调查了解到的客观事实的反映，它们在“百年张裕”店进水事件中只作证据使用，起的是证据作用，它本身不确定当事人的权利义务，对当事人的权利义务不产生影响。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（六）项也规定了：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求法院依法驳回原告起诉。
4.第三人述称
《出警情况》和《处警经过》是证据，不是公安机关的具体行政行为。它们相似于公安机关交通警察大队作出的交通事故的认定书，是属证据范畴。对证据的采信与否取决于人民法院的审判人员，其本身不会对原告的权利义务直接产生实际影响。长汀县公安局城关派出所在接到第三人的报警后，及时出警，了解情况，尽了其职责，在其出警后发现不是公安机关管辖的案件，于是将出警所了解到的客观情况，实事求是地反映出来，供案件处理单位参考，是“为民执法，公正执法”的具体体现。原告在本案诉讼中也认为《出警情况》和《处警经过》“是证据”。因此它们就不属具体行政行为的范围，不具有行政可诉性。请求驳回原告的诉请。
（三）事实和证据
福建省长汀县人民法院经公开审理査明：2007年8月7日，被告长汀县公安局城关派出所接110指挥中心指令，派员前往兆征路“百年张裕”店处警。“百年张裕”店系第三人吴小念所经营，位于兆征路“一贤楼”底层。由于该店进水，长汀县公证处应吴小念请求派员对现场损失情况进行现场拍照摄像。被告在现场察看后，发现该店进水是由于一贤楼的202房管道井内自来水水管漏水下渗，因而造成“百年张裕”店物品被淹受损。被告出警后未对该事件进行处理。第二天，2007年8月8日，被告应第三人吴小念要求，出具了《处警经过》和《出警情况》，但《出警情况》并未注明出证明的具体时间、日期。第三人吴小念取得该两份证明后，将其作为民事诉讼中的证据之一使用，向长汀县人民法院提起了民事赔偿诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.原告提供的证据有：
（1）长汀县人民法院（2007）汀民初字第633号民事判决书。证明吴小念在民事赔偿诉讼中出示被告为其提供的《出警情况》、《处警经过》已被法院采信，对原告的权利义务产生了实质性的影响，是可诉的具体行政行为，属人民法院行政诉讼的受案范围。
（2）福建先丰律师事务所调查专用证明，在该份文书中被告于2007年10月11日签署意见，内容为：“经查，当时没有制作笔录”。证明被告《出警情况》、《处警经过》是不符合事实，没有依据的。
（3）《蔡留恩不服郑州市森林公安分局荥阳派出所出具行政证明案》案例。证明被告出具证明的行为是可诉的具体行政行为。
（4）《公安机关办理行政案件程序规定》摘要。证明被告出具证明的行为不符合规定。
（5）《出警情况》、《处警经过》。证明被告作出了证明行为。
2.被告提供的证据有：
（1）《报警登记表》，证明接、出警事实；
（2）《出警情况》；
（3）《处會经过》；
证据（2）—（3），证明民警在处警中调查了解到的客观事实，只作证据使用，不确定当事人的权利义务；
（4）丘思焕个人工作笔记摘录；
（5）张志锋工作日志；
（6）西门社区居委会2007年8月10日出具的《关于吴小念“百年张裕”店铺淹水情况》书面材料；
（7）吴小念2008年3月22日自书经过；
（8）兰东辉2007年10月10日的自书情况；
（9）长汀县公证处（2007）汀证内民字第143号公证书；
（10）公证处的工作记录；
证据（4）—（10）证明民警处警的事实过程；
（11）《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（摘录）；
（12）《中华人民共和国行政诉讼法》（摘录）；
证据（11）—（12）证明《出警情况》、《处警经过》只作证据使用，起证明作用，不确定当事人的权利义务，对当事人的权利义务不产生影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；
（13）《全国人民代表大会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》；
（14）《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》；证据（13）—（14）证明“证据”本身不确定当事人的权利义务，对当事人的权利义务不产生影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
被告另提供“百年张裕”店水淹一事现场拍摄的光盘1张。
3.第三人提供的证据有：
（1）照片一组5张，证明漏水位置、民警出警现场情况及李柏元402室凿孔现场；
（2）西门社区居委会2008年8月10日出具的《关于吴小念“百年张裕”店铺淹水情况》（复印件），证明社区及公安人员在现场调查了解情况。
第三人吴小念申请本院调取一审民事赔偿诉讼的“庭审笔录”，因本案审查的是2007年8月8日被告出具的《处警经过》和《出警情况》两份文件的合法性。“庭审笔录”是后于该两份文件制作的，且不属被告制作的文书，与本案被告的具体行政行为没有直接联系，故对其申请不予准许。
经庭审质证和庭前交换证据，福建省长汀县人民法院对以下证据作如下确认：
被告所提供证据（1）《报警登记表》，原告认为该表“简要情况及损失物品”一栏中认定事实与实际不符。法院认为该份证据仅证明被告接、出警事实，不证明其他事实，予以采纳。证据（2）—（3）《出警情况》、《处警经过》证明被告作出了行政行为，予以采纳。证据（4）—（5）系被告内部工作人员的工作笔录和日志，证人与被告具有利害关系，不予采纳。证据（6）—（8）亦属作出行政行为后采集的证据材料，不符行政诉讼证据规则要求，不予采纳。证据（9）—（10）证明“光盘”制作过程的真实性，予以采纳。原告提出属被告在作出具体行政行为后自行收集的证据异议，未能提供相关的证据证明，对此异议不予采纳。证据（11）—（12）予以采纳。证据（13）—（14）与本案具体行政行为无关，不予采纳。
原告所提供证据（1），由于该民事案件现在二审审理中，尚未生效，本案中不予采纳。证据（2）系证明调查情况，予以采纳。证据（3）与本案无关联性，不予采纳。证据（4）予以采纳。原告另提供证据《处警经过》、《出警情况》与被告证据（2）—（3）相同，予以采纳。
第三人吴小念提供证据（1）证明店铺被水淹后的现场及被告出警情况，原、被告无异议，予以采纳。证据（2）与被告提供的证据（6）相同，属作出行政行为后收集的证据，不予采纳。
（四）判案理由
福建省长汀县人民法院经审理认为：被告长汀县公安局城关派出所是长汀县公安局的派出机构，不是一级行政机关，但经法律法规授权在行政诉讼中可以作为特殊的诉讼主体，成为本案的被告。被告出具《处警经过》、《出警情况》文书是证明行为，属于一种准行政行为，且属于可诉的行政行为。本案中，被告依110指挥中心的指派前往第三人吴小念“百年张裕”店处警，是履行法定职责的行为。处警后，应吴小念的申请，出具了《出警情况》和《处警经过》证明文书，供吴小念在民事赔偿诉讼中使用。《出警情况》最后结论为“因在开展清理现场、维修等工作，当事人几方还没有对责任进行协商”，此结论未对原告的权利义务产生影响。原告认为《出警情况》作了“民警向梁梅了解情况，梁梅称工人在装修换气窗凿孔时掉了一块砖石下去”的事实认定。这句话并不对原告产生权利义务的实际影响，因为还需要装修工人来证实是否“掉了一块砖石下去”。另外即使掉了一块砖石下去，是否必然砸中自来水管，也需要其他证据来佐证。因此《出警情况》并未作出倾向性的结论意见，并不对原告产生权利义务的实际影响。该份《出警情况》既未落款出具证明的时间，又未作结论性意见，因此不具有可诉性。《处警经过》作出结论是“据初步判断，漏水原因可能是402房装修工人在凿管道井时，砖块不慎落入管道井内，砸中了二楼分水管，水管破裂漏水”。这是模棱两可的结论，既“可能”又“不可能”，具有不确定性。因此该份证明，没有确定原告的权利、义务，不具有可诉性。《处警经过》、《出警情况》均未作出结论性意见，本院无法进行审查。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，2008年6月12日法院以（2008）汀行初字第6号行政裁定书，作出驳回原告起诉的裁定，原告不服向龙岩市中级人民法院提起上诉，中级人民法院于2008年11月24日作出（2008）岩行终字第41号行政裁定书，以《处警经过》和《出警情况》二份证明已对事实作出了认定，对原告权利义务产生了实质性影响为由，裁定撤销（2008）汀行初字第6号行政裁定，指令长汀县人民法院继续审理。据中级人民法院的生效裁定认定的事实，被告长汀县公安局城关派出所对《处警经过》和《出警情况》的证明行为未能提供充分的认定事实的证据，“属主要证据不足”，依法应予撤销。
（五）定案结论
福建省长汀县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目之规定，作出如下判决：
撤销长汀县公安局城关派出所2007年8月8日作出的《处警经过》和并无日期的《出警情况》。
（六）解说
1.《出警情况》和《处警经过》是否具有可诉性
第一种意见认为，《出警情况》最后结论为“因在开展清理现场、维修等工作，当事人几方还没有对责任进行协商”，此结论未对原告的权利义务产生影响，原告认为《出警情况》作了“民警向梁梅了解情况，梁梅称工人在装修换气窗凿孔时掉了一块砖石下去”的事实认定，这句话并不对原告产生权利义务的实际影响，因为还需要装修工人来证实是否“掉了一块砖石下去”，另外即使掉了一块砖石下去，是否必然砸中自来水管，也需要其他证据来佐证，因此《出警情况》并未作出倾向性的结论意见，并不对原告产生权利义务的实际影响，该份《出警情况》既未落款出具证明的时间，又未作结论性意见，因此不具有可诉性，《处警经过》作出结论是“据初步判断，漏水原因可能是402房装修工人在凿管道井时，砖块不慎落入管道井内，砸中了二楼分水管，水管破裂漏水”，这是模棱两可的结论，既“可能”又“不可能”，具有不确定性，因此该份证明，没有确定原告的权利、义务，不具有可诉性，《处警经过》、《出警情况》均未作出结论性意见，无法进行审查，应裁定驳回原告的起诉，
第二种意见认为，《出警情况》作了“民警向梁梅了解情况，梁梅称工人在装修换气窗凿孔时掉了一块砖石下去”的事实认定，《处警经过》作了“据初步判断，漏水原因可能是402房装修工人在凿管道井时，砖块不慎落入管道井内，砸中了二楼分水管，水管破裂漏水”的事实认定，这二份证明无论是否在民事诉讼中被法院采信，都对原告的权利义务产生了实质性的影响，因此该二份证明是可诉的具体行政行为，属人民法院的受案范围，
我们认为第二种意见是正确的，理由是《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，”只有对涉及公民、法人或者其他组织权利义务的具体行政行为才能提起行政诉讼，被告出具的《处警经过》和《出警情况》二份材料从内容上看应属行政证明行为，属于一种准行政行为，证明是将客观存在的情况向第三者进行权威性的陈述，以增强第三者的确信，这种证明具有一种公定力，因此证明行为对他人的权益可以产生实际影响，本案中被告出具的《处警经过》和《出警情况》二份证明在第三人吴小念诉李柏元、张长发、蓝东辉、福建省长汀华兴房地产综合开发公司财产损害赔偿纠纷一案中被认定为公安机关依职权制作的公文书证，法院根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条“人民法院就数个证据对同一事实的证明力，可以依照下列原则认定：（一）国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证……”的规定，认定原告在组织人员施工时未采取任何防护措施，存在重大过失，其过失行为与第三人的损失存在因果关系，判决原告赔偿第三人的各项经济损失，因此，被告的两份证明影响了原告的合法权益，是可诉的具体行政行为，属人民法院的受案范围，
2.派出所是否是适格的被告
第一种意见认为，本案被告应为长汀县公安局，理由是被告城关派出所是依长汀县公安局110指挥中心的指派前往第三人吴小念店处警，是受长汀县公安局的委托，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”，因此本案被告应为长汀县公安局，
第二种意见认为，被告城关派出所是长汀县公安局的派出机构，虽不是一级行政机关，但经法律法规授权，可以行使警告和500元以下罚款等职权，因此在行政诉讼中可以作为特殊的诉讼主体，成为本案的被告，
我们认为第二种意见是正确的，理由是根据1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《公安派出所组织条例》第二条“公安派出所的职权如下：（一）保障有关公共秩序和社会治安的法律的实施……”的规定和公安部发布的《110接处警工作规则》第十一条“对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展工作，对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理”的规定，被告城关派出所依长汀县公安局110指挥中心的指派前往第三人吴小念店处警是有法律法规和规章的授权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”的规定，《处警经过》、《出警情况》是被告城关派出所实施的行为，并盖有城关派出所公章，因此应当由出具《处警经过》、《出警情况》二份证明的城关派出所作被告，
3.被告出具证明的行为是否具有合法性
在行政诉讼中，法院是对被诉的具体行政行为的合法性进行审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，必须提供有关事实证据和法律依据来证明其合法性，本案中，法院对被告提供的证据一一进行认证，最终法院认定被告长汀县公安局城关派出所出具《处警经过》和《出警情况》的证明行为主要证据不足，并予以撤销是正确的。
