论《国有土地上房屋征收与补偿条例》
适用范围之扩大
作者︱刘国臻（华南理工大学法学院）
原载︱《经济法研究》2015年第1期
随着我国经济社会的不断发展，城镇化进程的不断推进和旧城区改造的大规模开展，房屋拆迁问题越来越成为社会关注的焦点，由此引发的社会极端事件越来越多，1991年颁布（2001年修正）的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《旧拆迁条例》），与后续颁布的《宪法修正案》（2004年）和《物权法》（2007年）的冲突，以及与现实要求不相适应而广受诟病。为此，2011年1月19日国务院通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《新征收条例》），《新征收条例》在规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益等方面发挥了重要作用，但是经过几年的实施，《新征收条例》表现出来的不足日益凸显，其中之一是在适用范围方面太过狭窄，造成“同地不同命”和“同房不同命”的尴尬局面。
一、《新征收条例》适用范围不足的表现
《新征收条例》第1条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”《旧拆迁条例》第2条规定：“城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿的，适用本条例。”以上是《新征收条例》和《旧拆迁条例》关于适用范围的规定。通过比对不难发现，《新征收条例》的适用范围比《旧拆迁条例》的适用范围有所扩大，表现在《旧拆迁条例》的适用范围仅限于城市规划区内的国有土地，而《新征收条例》的适用范围不限于城市规划区内的国有土地，换言之，《新征收条例》的适用范围既包括城市规划区内的国有土地，也包括城市规划区外的国有土地。《新征收条例》和《旧拆迁条例》关于适用范围的规定，虽然文字表述有所不同，但实际内容差别不大，因为城市规划区外的土地主要为农民集体所有；城市规划区外的土地即使为国有，也主要为工矿区和农用地，极少发生房屋征收问题。
《新征收条例》的适用范围不足之处在于适用范围方面太过狭窄，即农民集体土地上房屋征收不能适用《新征收条例》，这包括城市规划区内的集体土地上房屋征收不能适用《新征收条例》，也包括城市规划区外的广大农村地区农民集体土地上房屋征收不能适用《新征收条例》。其具体表现及危害如下：
（一）城市规划区内的集体土地上房屋征收不能适用《新征收条例》
城市规划区的土地并非完全属于国家所有。虽然我国从立法法上规定了国有土地的范围[1]，但是由于历史和现实的原因实践中城市市区的土地并非完全属于国家所有，例如，广大城中村的土地属于城中村的居民属于，而非属于国家所有。以广州为例，广州市有138个城中村，这138个城中村的土地分别属于138个居民集体所有。除深圳外[2]，我国其他城市也都存在数量不等的城中村。城市规划区内城中村的居民集体土地上房屋征收不能适用《新征收条例》。
现实情况是城市规划区的危房集中、基础设施落后等地段往往就是城中村所在地段。城中村的土地由于不属于国有土地，因而不能适用《新征收条例》。《新征收条例》第八条第（五）项关于“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”而征收房屋的规定，由于不能适用城中村居民集体土地上的房屋，其适用范围大打折扣。
（二）城市规划区外的广大农村地区农民集体土地上房屋征收不能适用《新征收条例》
城市规划区之外的广大农村地区的土地主要为农民集体所有。我国《宪法》规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。”从《新征收条例》第8条规定的五类征收房屋目的来看，有相当一部分类别的征收项目主要发生在广大农村地区的农民集体所有的土地上，例如，为了国防和外交的需要而征收农村地区的农民集体所有的土地上的房屋。再如，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设等需要而征收的房屋也往往分布在广大农村地区的农民集体所有的土地上。因上述项目需要而征收的房屋真正坐落在国有土地上的很少。《新征收条例》仅适用“国有土地上房屋征收与补偿活动”，而不适用城市规划区外的广大农村地区农民集体土地上房屋征收，显然适用范围太狭窄。
二、《新征收条例》适用范围不足的危害
《新征收条例》关于房屋征收补偿采用公平补偿原则。《新征收条例》第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”不难看出，《新征收条例》采用公平补偿原则。《新征收条例》之前的立法并没有体现公平补偿原则。2004年《宪法修正案》对土地的征收，只规定“给予补偿”，并没有规定补偿应当采用什么原则。《土地管理法》规定，因建设需要而征收农民集体土地，对包括房屋在内的地上附着物补偿，采用的补偿原则是“适当”原则。《物权法》也规定“依法给予拆迁补偿”，对拆迁补偿原则也没有明确规定。《旧拆迁条例》使用“适当补偿”一词。适当补偿原则是第一次世界大战后境外国家或地区所采用的补偿原则。该原则主要考虑政府的承受能力和征收行为的公共需求性，通常被征收人能够得到的补偿相对较低。
在公平补偿原则的指导下，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。公平补偿原则是落实科学发展观的根本要求，有利于房屋被征收人权益的保护，具有开创性意义。
该原则是第二次世界大战后，境外国家或地区所普遍采用的财产征收补偿原则。给予公正的经济补偿是市场公平原则的基本要求。我国已经属于市场经济国家[3]，社会主义市场经济与资本主义市场经济虽然存在较大差别，但是就市场规则方面而言是一致的，因此，房屋征收补偿应当遵循市场规则。公平补偿原则把公共利益与被征收人个人利益统一起来，通过补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收人的利益。《新征收条例》之前的立法并没有体现公平补偿原则。
《新征收条例》的适用范围不仅不能涵盖城市所有土地的房屋征收，而且不能适用广大农村地区农民集体土地上房屋征收。就城市房屋征收而言，由于房屋坐落在城市国有土地上与城中村居民集体土地上的不同，而使得有些房屋（坐落在城市国有土地上）征收适用《新征收条例》；有些房屋（坐落在城中村居民集体土地上）征收不适用《新征收条例》，可谓“同地不同命”。就广大农村房屋征收而言，由于农村绝大部分土地为农民集体所有，农村房屋征收不适用《新征收条例》，而只能适用《土地管理法》的有关规定，可谓“同房不同命”。
科学发展观的内容之一是“统筹城乡发展”。为了促进城乡经济社会全面协调可持续发展，早在2008年我国已经颁行统一的《城乡规划法》，《新征收条例》颁行后房屋征收仍然实行“同地不同命”的“城乡二元”结构，违背科学发展观，不利于破解“城乡二元”结构。
三、《新征收条例》适用范围扩大思路
（一）《新征收条例》适用范围扩大思路之一：扩大至城市规划区所有房屋征收
《新征收条例》适用范围扩大思路之一：扩大至城市规划区所有房屋征收，实现“同地同命”。
城市规划区的房屋，包括城市规划区内国有土地上的房屋和城市规划区内城中村居民集体土地上的房屋，统一适用《新征收条例》，这样不仅可以做到同属城市规划区内的国有土地上的房屋和城市规划区内城中村居民集体土地上的房屋“同地同命”，显示公平，而且也有利于《新征收条例》关于征收目的的落实。
1.“同地同命”，显示公平
《新征收条例》采用公平补偿原则，具有开创性意义。为进一步落实公平补偿原则，2011年6月3日住房和城乡建设部发布《国有土地上房屋征收评估办法》。该办法规定，被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果。被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。上述内容显示，征收房屋的价值不再适用此前《旧拆迁条例》所规定的政府定期公布的所谓“房地产市场指导价格”。城市规划区内的国有土地上的房屋和城市规划区内城中村集体土地上的房屋同属于城市规划区范围内，城市规划区房屋征收适用《新征收条例》，在公平补偿原则的指导下，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。公平补偿原则是落实科学发展观的根本要求，有利于房屋被征收人权益的保护，显示公平。
2．有利于《新征收条例》关于征收目的的落实
《新征收条例》规定的房屋征收目的的第（三）和（五）项内容所需征收的房屋大部分避不开或坐落于城市规划区内城中村居民集体土地上。《新征收条例》规定的房屋征收目的的第（三）是，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，以上项目公共事业的开展既可能在城市规划区内的国有土地上，也不可避免地有相当一部分在城市规划区内城中村居民集体土地上开展。当涉及《新征收条例》规定的房屋征收目的的第（三）的项目仅仅在城市规划区内的国有土地上开展，适用《新征收条例》，对城市规划区内的国有土地上房屋被征收人给予公平补偿。但是，当涉及《新征收条例》规定的房屋征收目的的第（三）的项目，在城市规划区内城中村居民集体土地上开展，适用《土地管理法》，对城市规划区内的城中村居民集体土地上房屋被征收人给予适当补偿，不难发现待遇不同；甚至当涉及《新征收条例》规定的房屋征收目的的第（三）的项目，既在城市规划区内的国有土地上进行，同时又在城市规划区内城中村居民集体土地上开展，前者适用公平补偿原则，给予公平补偿；后者适用《土地管理法》，对城市规划区内的城中村居民集体土地上房屋被征收人给予适当补偿。上述情况下因待遇不同，其结果必然遭到城中村居民集体土地上房屋被征收人的阻挠，不利于《新征收条例》规定的房屋征收目的的第（三）的落实。
《新征收条例》规定的房屋征收目的的第（五）项，即由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。以上房屋征收目的的项目主要发生于城中村居民集体土地上。由于城市规划区内的城中村房屋不在国有土地上，不适用《新征收条例》，而适用《土地管理法》，对城市规划区内的城中村居民集体土地上房屋被征收人给予适当补偿，其结果很有可能遭到城中村居民的反对，不利于《新征收条例》规定的房屋征收目的的第（五）项的实施。
（二）《新征收条例》适用范围扩大思路之二：扩大至全国范围内所有房屋征收
适用范围扩大至全国范围内所有房屋征收，包括城市规划区内房屋征收，也包括城市规划区外房屋征收。这样不仅可以做到城市规划区内国有土地上的房屋和城市规划区内城中村居民集体土地上的房屋适用《新征收条例》，采用公平补偿原则进行征收补偿，做到“同房同命”；而且也能使城市规划区内房屋征收和城市规划区外房屋征收，全部适用《新征收条例》，采用公平补偿原则进行征收补偿，做到“同房同命”，有利于破解“城乡二元”结构，符合科学发展观。
【注释】
[1]例如，《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《土地管理法》规定：“城市市区的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。
[2]根据《关于印发深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法的通知》（深府（2004） 102号）、《关于印发深圳市宝安龙岗两区城市化转地工作实施方案的通知》（深府（2005） 63号）和《关于印发深圳市宝安龙岗两区城市化土地储备管理实施方案的通知》（深府（2005）64号），深圳市宝安龙岗两区实行土地国有。
[3]刘诗平：《中国成为市场经济国家》，载《中国国土资源报》2003年4月17日，第6版。
