开发区管委会及其职能部门的行政诉讼
被告资格研究
作者︱杨如冰 宋冬梅（德州市中级人民法院）
原载︱《山东审判》2013年第4期
我国开发区的种类很多，从功能上来讲，大致包括经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区和旅游度假区。从级别上来讲，又可以分为国家级、省级和省级以下开发区。这其中，数量最多、发展最快的当属经济技术开发区和高新技术开发区。虽然它们的名称各不相同，但存在一个共同点，就是都设立了管理委员会作为日常工作的管理机构，且不少管委会行使一级政府的综合职权。本文仅以最为常见的经济技术开发区和高新技术开发区为例，讨论开发区管委会及其职能部门在行政诉讼中的被告主体资格。首先以一起行政征收案件的审理引出所要探讨的问题。
一、聚焦个案：开发区管委会及其职能部门的尴尬地位
原告王某与曹某曾为夫妻，在山东德州运河经济开发区内居住。二人婚后生育一女孩，在不符合二胎生育条件的情况下，2009年3月29日曹某又生育一女孩。2011年7月14日原告王某与曹某登记离婚。2012年3月16日被告山东德州运河经济开发区管理委员会社会事务管理局（以下简称运河管委会社管局）以原告王某为被征收入作出德运计生征决（2012）08号社会抚养费征收决定书。原告王某不服该决定，经复议维持后在法定期限内向法院提起行政诉讼。德城区人民法院经审理认为，被告运河管委会社管局作出的征收决定并无不当，对该征收决定予以维持。王某不服向德州市中级人民法院提起上诉，中院经审理后认为，被上诉人运河管委会社管局不是适格行政主体。社会抚养费的征收主体应是县级计划生育行政部门。被上诉人无证据证明其具有相应行政职权。在没有法律、法规的明确授权的情况下，被上诉人不能以其自身的名义对外行使征收职权，因此，被上诉人作出的征收决定不合法，依法应予撤销。据此，德州市中级人民法院作出如下判决：撤销被上诉人作出的德运计生征决（2012）08号社会抚养费征收决定。
从上述案例的审理结果来看，涉案行政行为被撤销主要是因为被诉机关不具有征收社会抚养费的法定职权，不是适格行政主体。那开发区管委会及其职能部门是否具备行政诉讼被告主体资格？以案例中的山东德州运河经济开发区（以下简称运河开发区）为例，其前身是德州商贸开发区，2006年4月经山东省政府批准为省级开发区。自成立后，该区管委会就和该区工委代表市委、市政府对该开发区实行统一领导和封闭管理，在开发区内行使市级管理权限。这就形成一种尴尬局面：运河开发区是由德州市政府设立的非正式行政区，位于德城区政府管辖的行政区域内，但是运河开发区不适用德城区政府制定的行政规范，也不受德城区政府的管理，在本辖区内管委会以自己的名义对辖区行使的是综合管理职权，类似于一级人民政府；其次，虽经省政府批准，但运河管委会及其职能部门的设立仍缺乏法律、法规或规章的授权，其在日常工作中的执法权并没有合法权力来源。开发区的日常管理陷入一种尴尬的境地。
二、现实争议：开发区管委会及其职能部门被告资格的困惑
按现行行政诉讼法的规定，行政主体等同于行政诉讼被告。行政主体只有以下两类：行政机关和法律、法规授权的组织。开发区管委会明显不属于其中之一。但开发区管委会及其职能部门却都以自己的名义在行使职权，他们属于哪一类行政主体，被告资格如何界定？要弄清楚这个问题，首先要分析一下开发区管委会的法律地位。
（一）开发区管委会的权力来源
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）没有关于开发区管委会的规定，说明其不是一级人民政府。有人认为开发区管委会是派出机构，但派出机构行使的是单一授权，一般不以自己名义行使职权；而开发区管委会大部分都以自己的名义对外行使职权，并且职权的内容也十分广泛。还有人认为开发区管委会是为法律法规授权的组织或委托的组织。但现实中，很多级别较低的开发区管委会都欠缺法律法规授权这一重要条件。同时开发区管委会也不符合受委托组织以委托的行政机关的名义行使职权的特点。
（二）各类开发区不同的法律地位
笔者认为，单纯将开发区管委会划归为一类行政主体过于笼统，不同开发区管委会的设立主体、发展规模、管理内容都不尽相同，但是否具备行政诉讼被告资格，笔者试图根据其设立的权力来源和管理范围上分别予以定位。
1．国家级经济技术开发区管委会属于派出机构。《国家经济技术开发区管理机构职责》第32条明确规定：“国家经济技术开发区由所在市人民政府领导，实行中国经济特区的某些政策和新型管理体制，市政府在开发区设立管理委员会，作为市政府的派出机构，代表市政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调各部门、各单位与开发区有关的工作。”因此，国家级经济技术开发区属于派出机构，在法律、法规授权范围内，具有被告主体资格。
国家级高新技术开发区属于规章授权的组织。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》属于部门规章，其第8条规定：“开发区管委会作为开发区日常管理机构，可以行使省自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第20条的规定，国家级高新技术开发区属于规章授权的组织。因此，在规章授权职责范围内具有被告主体资格。
2.省级开发区管委会的法律地位要分不同情况讨论。第一，制定了开发区管理条例等地方性法规的，条例授予开发区管委会相关行政职权的，在授权范围内，该管委会属于法规授权组织，具有行政诉讼被告主体资格。第二，没有制定统一的开发区条例等地方性法规的，设立的开发区管委会因缺少法律法规授权这一要件，应属于受委托的组织，不具有被告主体资格。
3.省级以下开发区管委会不具备行政主体资格。在各市县区、乡镇上还存在不少的级别较低的开发区，虽称是受一级人民政府的授权，但这种授权均缺乏法律依据，应当视为委托组织。如县级开发区，因其是由县政府发布的条例设立，等同于委托，因此其不具有被告主体资格。
4.关于开发区管委会的职能部门。笔者认为，在现有的被告资格认定标准下，无论哪种级别的开发区管委会，其自身的行政主体资格都尚不好确认，即使可以认定为派出机构或法定授权组织，其职能部门作为派出机关或授权组织的内设部门也不具有被告主体资格。
三、诉讼难题：被告资格认定标准存在争议，明确开发区管委会及其职能部门的法律地位仍无法判断适格被告
开发区管委会的法律地位不明，导致开发区管委会的被告资格认定模糊。进一步讲，即使开发区管委会的法律地位能够确认，也只能在法定授权范围内确认开发区管委会被告诉讼资格，但是在授权范围外管委会作出行政行为或职能部门以自已的名义作出行政行为的情况下，被告资格如何确认？这就又回到了行政诉讼被告资格认定标准这个根本性的问题上。
我国对行政诉讼被告资格认定的两种声音：
1．主体标准论。即“谁主体，谁被告”。这是目前我国法学理论界和司法实务部门判定行政诉讼被告资格所遵循的主要规则。持此观点的学者认为，只有行政主体才能成为行政诉讼的被告。[1]
2.行为标准论。即“谁行为，谁被告”。行政主体与行政法的关系只能是行为与规范的关系。[2]在行为标准论的框架下，确定行政诉讼的被告是以行政行为为标准，不考虑行为机关是否具有行政主体资格。[3]
四、利弊权衡：对行政诉讼被告资格认定问题上适用主体标准论的反思
（一）适用行政主体确定被告存在的弊端
法学理论界和司法实务界多以主体为标准来判定行政机关是否具备被告资格，主体标准在行政诉讼初期是具有积极意义的，但行政诉讼经过这些年的发展，在被告认定问题上适用主体标准的问题也慢慢凸显出来，因此有必要对主体标准论进行深刻的反思。
1．适用主体标准不符合以人为本的观念。现代社会提倡以人为本，方便行政相对人行使诉权应是其中的一方面。由于当事人个体的主观认知程度、法律知识的掌握水平参差不齐，要求原告在起诉时就能够确认作出行政行为的机关是否具备行政职权不太现实。虽然法院有通知原告更换适格被告的义务，但这无形中为行政诉讼设置了障碍，增加了行政相对人的心理负担，不利于诉讼的顺利展开。
2.适用主体标准会缩小法律规定的行政诉讼被告范围。行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织，但按照《行政诉讼法》第25条和《若干解释》第20条、第21条的规定，行政诉讼被告包括行政机关和法律、法规或规章授权的组织。很明显，规章授权的组织并不是行政主体，适用主体理论造成了被告范围的缩小。因此适用行政主体标准来确定被告是不合理的。
3．适用主体标准论与我国行政诉讼原理是自相矛盾的。根据诉讼法的原理，法院在立案前对被告主体资格的审查只应是程序性审查，但现实情况是，审判机关却运用主体标准对被告资格进行了实体审查，在程序阶段审查实体问题，这明显与行政诉讼原理矛盾。
4.适用主体标准不利于司法机关对行政机构的监督和制约。在当代中国，各地存在多种多样的非行政主体，由于管理的需要都是以自己的名义进行行政行为，适用主体标准使这些明明是行为者的机构全都被排除在行政诉讼的大门外，不利于宪政权力制约思想的实现。监督行政机关依法行使行政职权应是行政诉讼的目的之一。但行为者违法，却由别的行政主体承担责任，不利于行为机构依法行政。如果不能让所有的行政机构都能为自己的行为负责，那么就无法减少行政机构的违法侵权行为。
（二）适用行为标准的原因
笔者认为，认定被告资格应该以行为为标准，即适用行为标准论，在这个前提下，以自己名义对外作出行政行为的主体都可以成为适格被告。行为标准论的理论基础在于：
1．宪政价值的必然要求。行政诉讼通过国家审判权来监督行政机关依法行使职权和履行职责，实现对行政权的权力制约。行为标准论突破行政主体概念的限制，将行为机关全部纳入到行政诉讼被告的范围内，利于宪政价值的实现。同时，以人为本也是宪政的基本要求之一，抛开主体标准的局限性，以行为为标准，适当放宽被告的范围，尽量避免因被告不适格而败诉的情形，便于当事人诉讼，才能更好的实现宪法以人为本的人权价值。
2.行政行为是行政诉讼的核心。行政诉讼制度的根本作用在于督促行政机关依法行政，这一作用决定了行政诉讼必须重点审查行政行为的合法性，整个诉讼活动都是围绕这一问题展开的。同时，行政行为的合法性问题也是解决其他问题的前提。[4]行政行为不仅是行政诉讼的核心，也与原告、行为机关、第三人有着最直接的利害关系，法院最后的审判结果也是针对行政行为作出的。而与行政行为具有最直接联系的就是行为机关。因此，行为机关作为职权的直接行使者，必须能够成为行政诉讼中的被告。
3.被告资格认定的问题是程序性问题，并不影响当事人的实体权利。被告适格不适格要了解具体案情后才能作出正确判断，如果在立案前就能够判断出适格的被告，那实践中就不可能存在因越权行使职权而败诉的行政机关了。以行为为标准认定被告，并不影响当事人的实体权利。
4.提高法院审判效率的要求。随着社会和经济的发展，行政主体结构日趋复杂，各类执法组织层出不穷，而且很多非行政主体在形式上看起来与行政主体没有什么不同，当事人由于自身条件所限可能无法进行甄别。
（三）在管委会及其职能部门被告资格认定问题上适用行为标准的可行性
1．参与诉讼的可行性。很多有关开发区管委会或其职能部门的案件中，诉讼的实际参与者仍是行为机关。在诉讼过程中，即使经法院通知，行政相对人将被告变更为市政府或县政府，出庭参加应诉的人仍是管委会的工作人员或管委会单方委托的律师。
2.法律责任承担的可行性。开发区管委会及其职能部门是实际承担行为责任的主体。在行为机关败诉的情况下，法律责任只有两种，行为责任和赔偿责任。赔偿责任自不必说，都是由国库或地方财政承担。从现有的一些管委会案件的判决执行情况观察，重作或履行职责或其他的行为责任，后续的实际工作还是由行为机关的工作人员来完成的，唯一的变动就是生效法律文书上的公章。
3.现实管理的可行性。通过行为标准确认开发区管委会及其职能部门的被告主体资格，开发区的管理才能顺利进行。一旦否定开发区管委会及其职能部门的诉讼主体资格，那么之前其以自己名义作出过的行政行为都处于效力待定状态，不利于管委会对开发区的稳定管理。这样做，既阻碍了开发区的发展，也违背了当初国家设立开发区管委会的初衷。
五、解决对策：修改行政诉讼法，重构管委会及其职能部门行政诉讼被告资格认定的标准
（一）国外确认行政诉讼被告资格的标准
对于行政诉讼中被告资格的认定，国外情况同我国有很大不同，总体来说，被告资格的认定在国外不能算是一个问题。国外倾向于从大的方面划分行政主体，主体少而确定（法律明确规定），然后以形式上的当事人来满足救济无缺漏的要求。[5]
英美法系中的美国，被告的范围特别宽泛，1976年修改的美国联邦行政程序法第702条规定：“美国法院受理的诉讼，不是寻求金钱赔偿，而是控告行政机关或其官员或其职员，以官方的身份或在法律掩饰下的作为或不作为时，不得以该诉讼反对美国或美国是必不可少的当事人为理由而驳回，或拒绝给予救济。美国在这类诉讼中可以指名为被告，也可以对美国作出不利的判决或命令”。而且实践中因错列被告而败诉的情形几乎不存在。被告资格问题不出现在法定审查中，因为法定审查中，谁人作被告，都由法律明确规定．。联邦行政程序法对非法定审查的被告，在第703节做了规定：“……在没有能够适用的特定的法定的审查程序时，司法审查的诉讼可以对美国、对机关以其机关名称或者适当的官员提起”。[6]由此得知，美国被告的范围十分宽泛，原告可以将行政机关、官员、甚至美国政府全部列为被告。而且无论被告是哪个行政部门，只要原告胜诉，最后裁判结果的执行都没有问题。[7]
在大陆法系国家中，被告资格也不是什么大问题。如在日本，对行政诉讼的被告规定的也十分明确。撤销之诉中，被告是由作出处分或裁决的行政机关的性质确定的，若该行政机关不属于国家或公共团体时，以作出处分或裁决的行政机关为被告；若行政机关属于国家或公共团体时，以国家或公共团体为被告。
在法国，判例是行政法的主要渊源，有关论著对被告资格几乎没有论述，这也说明被告在行政诉讼中并非重要与复杂的问题。[8]
从以上的例子可以看出，上述国家对被告资格的规定都十分明确且宽松。几乎不会出现被告不适格或无被告的情况，原告只要认为自己的权益受到行政行为的侵害，就可以提起行政诉讼。宽泛的被告资格实际是为民众打开了行政诉讼的大门。
（二）修改行政诉讼法及若干解释，确立对被告资格的行为审查标准
我国应该充分借鉴国外的做法，放松对被告资格的限制，尽量避免因被告不适格而败诉的情形。在开发区管委会及其职能部门都具备承担责任的能力且也是实际法律责任承担者的前提下，为提高行政诉讼的效率，应简化对其被告主体资格的审查，坚持“谁行为，谁被告”的审查标准，仅从形式上判断被告。因为行政诉讼被告的资格问题，本质上是一个程序性质的问题，而不是一个实体性质的问题，并且，被告资格这个程序性的问题是在行政诉讼受案范围问题已经解决的前提下才能确定的。[9]如果能够以行政行为作为被告资格的确认标准，不仅能够减少设立开发区管委会的人民政府的诉讼负担，而且通过行政相对人和行为机构的直接交流，也有利于化解纠纷，解决行政争议。
因此，无论是从便利当事人诉讼还是监督行政机关依法行政，笔者都认为开发区管委会及其职能部门应该具有行政诉讼被告资格，本着经济和效率的原则，修改现行的行政诉讼法及若干解释关于被告资格认定的行为标准是最根本，也是最佳的解决途径。
【注释】
[1]胡建森、赵大光：《中国大陆行政诉讼：制度、立法与案例》，浙江大学出版社2011年版，第75页。
[2]冯举、周伟：《论行政诉讼被告确认规则的理论基础》，载《北京行政学院学报》2007年第3期。
[3]杨小君：《我国行政诉讼被告资格认定标准之检讨》，载《法商研究》2007年第1期。
[4]方世荣：《行政法与行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2007年版，第310页。
[5]方洁：《从第三部门组织到行政诉讼被告》，载《行政法学研究》2007年第3期。
[6]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第635-636页。
[7]王振宇：《美国司法审查制度考察概要》，载www.chinacourt.org/article/detail，于2013年5月13日访问。
[8]周伟：《行政诉讼被告资格确认规则的反思》，载www.110.com，于2013年5月14日访问。
[9]前引[3]。
