论行政争议的实质性解决
作者｜江必新（最高人民法院副院长）
原载｜《人民司法（应用）》2012年第19期
当前行政审判热点难点问题较多，行政争议的实质性解决是其中的一个。这里重点探讨三个问题：第一，行政争议实质性解决提出的背景及意义；第二，行政争议实质性解决的基本路径；第三，实质性解决行政争议需要注意的基本问题。
一、提出实质性解决行政争议命题的背景及意义
实质性解决行政争议是最高法院最近几年特别强调的一个命题，围绕这个命题进行了一系列的制度创新和工作机制的改革和完善。回想一下，近年来最高法院出台的有关行政审判的司法解释以及指导性规范文件，都是围绕这个命题展开的。因此，抓住行政争议实质性解决，对于我们理解最高法院在行政审判方面出台的方针政策有重要意义。那么，最高法院为什么要提出这个命题呢？主要有如下背景：第一，我国正处于社会转型期，由计划经济向市场经济转型，由封闭社会向开放社会转型，由传统的政治体制向新的政治体制转型。在这个过程中难免会产生各种问题：社会转型但机制尚不配套；法律体系基本健全但法治尚不完善；宏观环境较好但微观环境亟待改善；行政案件日增但审判质效有待提高。在这种形势下，如果不强调行政争议的实质性解决，就会产生如下问题：一是如果法院简单地按法律条文一判了之，就会在司法供给与社会需求间形成尖锐的冲突和矛盾，也就是依法办事将会与社会稳定和经济发展发生冲突。尽管我们说依法办事与社会稳定和经济发展本质是一致的，但那只是理论上的，实践中是存在冲突的。第二，如果不寻求行政争议实质性解决，就会造成官了民不了的现象。去年有的地方行政案件占全部诉讼案件的比重只有2%左右，但行政案件申诉率为10—20%，有的地方更高，有的地方上诉率和申诉率达到80%甚至90%以上，这说明官了民不了的现象大量存在。第三，如果不寻求行政争议的实质性解决，真正受损害的是行政相对人；法官一判了之，让相对人去找行政机关解决，而行政机关处于强势地位，相对人如何能够在没有法院介入的情况下保护自己的权利。正是基于这些考虑，最高法院要求行政审判工作一定要在实质性解决行政争议上下功夫。
提出行政争议的实质性解决的意义在于：第一，有利于真正维护人民群众的合法权益。维护人民群众合法权益，是胡锦涛总书记在接见大法官大检察官时提出的要求。这是人民法院的重要使命。第二，有利于协调官民关系，只有行政争议得到实质性解决，才能从根本上实现官民关系的和谐。第三，有利于推进实质法治主义。这与世界法治潮流是相吻合的，实质法治主义追求的不仅是过程而且是结果的正义，不仅要做到表面的合法，而且还要符合社会对公平正义的认识，符合社会公认的核心价值。第四，有利于减少社会矛盾，维护国家长治久安。
二、实质性解决行政争议的基本路径
实质性解决行政争议既要关注工作层面的问题，又要关注制度建设的问题；既要解决理论与观念问题，又要解决实际应用问题；既要注重工作作风的转变，又要注意体制机制的完善。
第一，关于行政案件的受理问题。目前，绝大多数地方法院都积极受理行政案件，但也有一些法院不愿意受理行政案件，认为多一事不如少一事。笔者认为，应当严格依照法律规定受理行政案件。因为，其一，近年来最高法院办理的申诉案件，60%属于地方法院不受理的案件。有的法院认为一个案子难办，不受理就与法院无关，这只是一厢情愿。法律明明规定可以受理的案件你不受理，人家就要申诉就要上访，具有正当性理由，法院怎么脱得了干系？其二，一旦出了问题问起责来，板子仍然打在法院身上。有个地方，当地党政要求法院不受理某类案件，有的还发了文，结果导致当事人围困法院达三个多月。有的当事人到天安门广场上访并制造了不良影响，最后追究责任，法院院长和庭长都受到处分。因为法院确实违法不受理案件，有苦说不出。其三，根据经验，越不积极受理行政案件的地方问题越大，因为一些地方行政机关认为没有司法审查的压力，行为更无羁束，司法环境就越来越坏；反而案件多的地方，如山东等地，案件受理越多，受干预的现象反而减少。官司输多了，当地领导也就有了相应承受能力，自然不会对此过度反应，也不会利用职权来干预法院判案。而受理案件越少，当地领导越为重视，怕输官司，就会运用各种手段进行干预。
对于行政案件的受理，需要强调以下几点：
（一）受案范围要逐步扩大。民事审判不存在受案范围问题，原则上只要构成民事争议起诉到法院，法院都要受理，不受理要有明确的法律根据。行政案件不一样，因涉及司法对行政监督的范围和力度，就有一个案件受理问题。具有下列情形之一的案件就不能受理：1.具有高度政治性，无法进行合法性判断的案件，如以国防外交行为为诉讼对象的案件。2.行政机关的内部行为，如对公务员的处分等。3.对法律明确规定由行政机关作出最终裁决的行为提起诉讼的案件。4.已经存在有效救济途径的争议，如通过仲裁或其它方式能够解决的行政争议可以不受理。
不断扩大受案范围是趋势。目前，行政审判中法院对规范性文件没有审查权，不能宣布规范性文件无效，如果该规范性文件与上位法相冲突，我们可以不适用它而适用上位法。但是，在没有上位法的情况下，对明显不合理的规范性文件能否行使司法审查权，能否照这个明显不合理的规范性文件办？这一点需要通过修改行政诉讼法来达成。
（二）行政诉讼原告资格要逐步放宽。这涉及对相对人权益的保护问题。权益有几个层次：一是基本人权，二是合法权利，三是合法利益。这几个概念是有区别的。有的案件只有侵犯当事人的合法权利时，当事人才能起诉，不能扩大到合法利益，否则会导致诉讼过滥。有的案件要放宽到权益保护。目前行政诉讼法规定的保护范围只限于人身权和财产权，实际上除了这两种权利外还有相当多的权利，那为什么我们只保护人身权和财产权呢？可能与制定行政诉讼法时专家背景有关。在民法专家眼里，除了人身权和财产权就没有别的权利了。因此我国行政审判只保护人身权和财产权。后来司法解释进行了延伸，除涉及政治权利外，其它权利如受教育权、劳动权等都间接涉及人身权和财产权，都应予以保护。所以，不能再拘泥于行政诉讼只保护公民人身权和财产权的传统思维，从而限制行政案件的受案范围。此外，还要注意对利益的保护。如果行政行为影响当事人的正当利益、合理利益，通常也是可以向法院提起行政诉讼的，但各国都有保留。比如反射利益，原则上间接利益、比较远的利益受到影响是不能提起诉讼的。比如，张三欠李四钱未还，张三违法被行政机关处以罚款，使本来可以还的钱因缴纳罚款而不能及时归还。此时李四是否受到不利影响，就是受到了不利影响，但能否起诉？不能。因为受到影响的利益是反射利益。另外，还有一些涉及环保的案子，行政机关审批核电站，周边当事人认为对其利益产生影响，能否起诉？总之，这类案件不同国家看法并非一致。
我国行政诉讼的目的，既有监督行政机关依法行政的目的，也有保护公民法人和其它组织合法权益的目的，还有解决行政争议的目的。价值目标不一样，制度选择就不一样。如果我们以监督行政机关为行政诉讼的主要目的，显然不太在意原告与被诉行政行为的利害关系问题。但如果我们以保护公民权利为核心价值目标，就要看起诉人有无诉讼利益。如果我们以解决行政争议为目的，也不会太在意原告与被诉行政行为有无利害关系。
还有一个问题，在行政诉讼中，作为行政主体的行政机关不能作为行政诉讼原告，即是说只允许民告官，不允许官告民，这是我们目前的做法。实际上，在有些国家既允许民告官，也允许官告民。我们现在遇到很多行政合同案件，行政合同纠纷中不完全都是行政机关不履行合同，有时相对人不履行合同，这时就需要行政机关一方提起行政诉讼。所以，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定“征收主体与被征收人达成补偿协议后，一方不履行协议，另一方可以向人民法院提起诉讼”，有人认为应是民事诉讼。实际上把房屋征收纠纷搞复杂了，在这一过程中既有行政诉讼，也有民事诉讼。因此，今后解决原告资格问题还要考虑解决官告民的问题。在美国，大量行政案件都是官告民，政府侵犯老百姓利益的较少，反而管理相对人不履行义务的较多。
（三）起诉期限问题。对起诉期限的限制要正当合理。我国现在规定的起诉期限比较乱，有一般规定，也有相当多的特殊规定，而且这些特殊规定取决于单行法律法规的规定，有规定5天、10天、15天、一个月甚至半年的，这么多期限的规定都具有合理性吗？实际上经不起推敲。期限规定短了，原告容易超过，如不受理他的案子，他就可能去上访，如果实体上他确有理由，最终还得有救济办法。但是，不设期限也不对，不能让一个争议长期存在下去，法律关系长期处于不稳定状态。所以，应当是设期限但不能太短。从世界各国情况看，我国规定的行政诉讼起诉期限较短。在行政相对人素质普遍不高，不懂得及时行使诉权维护自己权益的情况下，如果起诉期限规定得太短且长短不一，显然弊多利少。所以，我们在审查起诉期限时要注意看超过期限是否因为当事人过错造成的。如果耽误起诉期限完全可归责于起诉人，应当予以驳回。如果是因行政机关甚至法院有意制造陷阱，就不能以起诉逾期为由驳回起诉。
（四）复议前置问题。当事人对行政行为有异议的，法律一般规定可以选择救济途径，既可申请复议也可诉讼。但有的法律规定当事人对行政行为提起诉讼，必须先向特定行政机关申请复议，仍然不服才能提起行政诉讼。我们认为，法律规定复议前置的应当按照法律规定办，没有法律规定复议前置的，应当给予当事人复议和诉讼的选择权。有的地方法院为了减少麻烦，对当事人的起诉一律要求先复议，这是不恰当的。当然，哪些行政争议应当设为复议前置，哪些行政争议应当设为复议选择，应当有一个统一的标准，并且有正当理由支持。
（五）适格被告问题。在决定一个行政案件是否受理时，通常还要看被告是否适格。现行行政诉讼法对被告的确定也不尽科学，需要在以后立法中进行调整。被诉行政行为很复杂，有的是行政机关联合作出的，有的是上级行政机关批准下级行政机关以自己名义作出的。在复议案件中，复议机关维持原具体行政行为的，原行政机关为被告，改变原行政行为的复议机关当被告，这就造成相当一些复议机关不愿意改变原行为，以免当被告。而且我国现行行政执法考核机制也存在一些问题，只看你当了几次被告，被诉几次，而不论行政行为是否合法正确。笔者认为，应当规定只要经过复议，不管是维持还是改变原行政行为，复议机关都是不可或缺的被告，以促使复议机关认真履行复议职责，从而减少行政争议。
第二，关于行政案件的审理问题。审理环节有许多问题需要我们研究，许多纠纷之所以没有得到实质性解决是因为审理工作没有做好，有以下问题值得总结：
1.要优化庭审结构。一些法院的庭审程序过于形式化，简单套用民事诉讼程序，实际上走过场。优化庭审程序就是既要使庭审能够真正解决当事人有争议的问题，又要节省审判资源。有的地方开个庭把大量时间花在向当事人交待权利、宣布纪律等方面，一个庭开下来，样子形式倒做足了，但没有解决实质问题。此外，还要改善庭审结构。现在所有的行政案件都适用一个审理模式，事实上行政诉讼的类型是多种多样的，有的是诉不作为，有的诉作为；有的要求行政机关做出一个行为，有的是要确认法律关系是否存在。案件类型不同，庭审模式也不应一样，而庭审却千篇一律，没有针对性，这就需要根据不同的诉讼类型设计不同的庭审结构。
2.要强化法官对庭审的主导功能。行政诉讼与民事诉讼不同，双方当事人的实际地位是不对等的，存在一方对另一方的天然强势，行政机关对比行政相对人据有强大的优势地位，如果法官不发挥主导作用，这种不平等的地位就会加大。西方的民事诉讼中，法官中立性很强，比较超脱，但在行政诉讼中，像象法国、德国等国，法官的主导作用实际上表现得很充分。
3.要加重法官的释明义务。在行政诉讼中，行政机关拥有广泛资源，对法律规范的掌握也比较充分，而相对人则没有那么多资源和能力，因此，要实现行政主体与行政相对人实质对等，必须强化法官的释明义务。比如法官在要求当事人做选择时须讲明选择的法律后果，讲清相关的法律规定，否则相对人的选择就是一种盲目选择，并不能体现他的真实意志。
4.要强调法官依职权调取证据的责任。在行政诉讼中，相对人调取收集证据的能力不能与行政主体相提并论，行政主体有强制力保证其调查取证，相对人则无此能力，而且现在给律师发调查令还处于争议之中，在这种情况下，不强调法官依职权调取证据，而仅凭现有证据就下判，可能对相对人不利，也不利于行政争议的实质性解决。
5.要建立合理的行政诉讼调解制度。过去我们不敢谈行政诉讼的调解，这与立法有关，主要是因为在立法时，接受司法审查的行政行为主要是行政处罚，是否处罚、处罚多少，由公权意志所支配，没有太多调解余地，而且法院不得干预行政自由裁量权，因此也就没有调解的必要。在当时的背景下不适用调解是有道理的。如今随着行政诉讼受案范围的扩大，有大量不同种类的行政行为被诉，尤其行政合同纠纷，就需要调解。另外，现在对行政行为司法审查的程度也加深了，过去认为不可逾越的对自由裁量权的审查也被突破，对滥用自由裁量权的行为法院也可以判决撤销。在对这些案件的审理中，经常会发现大量行政行为并非属于非黑即白的问题，行政机关既可这样处理也可那样处理，这样调解的空间就出现了。而且这种调解如果在公正的法官的主导下，有利于争议的实质解决。
6.要完善行政审判的协调机制。对行政案件如果简单下判，通常会面临诸多难题，特别是目前法律没有规定调解的情况下，建立协调机制是必要的。如果解决了当事人的请求，让当事人主动撤回起诉或上诉，这实际上有利于案结事了。因此，有必要强化行政诉讼的协调机制。当然，协调机制的运转也可能存在法官“帮强不帮弱”或久拖不决等问题，要注意防止它可能产生的负面影响。
第三，关于行政案件的裁判问题。行政诉讼法规定的裁判方式比较单一，只有撤销、变更和履行判决以及重作判决，没有确认判决、驳回诉讼请求判决。最高法院通过司法解释，增加了确认判决、驳回诉讼请求判决。尤其是确认违法判决，可以既保留行政行为效力，又能平息原告怨气，还能为原告申请国家赔偿提供条件。目前，还有两个问题需要进一步解决。一是合理调整变更判决的适用范围。过去变更判决只适用于行政处罚显失公正的情形，现在我们感到许多真正需要进行变更判决的事项法院却没有权力，反而行政处罚显失公正进行变更并不迫切，如我们将罚款数额进行变更，将处罚种类变更，有司法权替代行政权的嫌疑。而且这种变更难以得到行政机关的执行，如果行政处罚存在滥用职权的情形，不如撤销行政机关的处罚，让它自己去重做，省得法院自己去执行。那么，哪些方面真正需要适用变更判决呢？我们认为是涉及行政机关的裁决权和确认权的案件。如行政机关对土地的确权，这类确权的行为实际上是对民事权利的处理，本质上属于司法权。行政机关确权错误法院可以变更本来顺理成章的，既不产生执行问题，也不产生司法权侵犯行政权的问题。还有涉及行政裁决行为的案件，行政机关以中立身份对平等主体之间的民事争议进行裁决，如有关侵权的裁决，有关赔偿的裁决等。这类裁决权本来也属于司法权范围，为了节约资源，将这个权力转让给行政机关，由行政机关进行初裁，如初裁错误，法院进行变更也是当然之举，根本不存在司法权侵犯行政权的问题。现在，由于法院没有变更权，行政裁决错误的，法院只能撤销行政机关的裁决让其重作；如果行政机关不重作，当事人申请法院强制执行，实际上法院难以强制执行。有一个案子前前后后几十个裁定，但仍没有将争议了结。所以，司法审查真正需要的是对确权行为和裁决行为的变更权。
二是适当扩大课以义务裁判的适用范围。在不作为案件中，法院能否直接判决行政机关为一个特定的行政行为即为课以义务的判决？课以义务的判决与一般的给付判决不一样。如当事人申请行政机关颁发许可证或执照，法院经过审查，认为申请人的请求理由成立，行政机关没有自由裁量余地，可以判行政机关为一定行为。在这种情况下可以有两种判法：一是限定行政机关在多少日内对争议事项作出一个决定或给一个答复，这在理论上讲属于一般的给付诉讼。对给付诉讼而言，只要求行政机关必须作为，至于行为内容法院在所不问。二是判令行政机关作出一个具有特定内容的行政行为，这就是课以义务判决。在域外，有的国家规定了课以义务之诉，有的没有，我国过去没有规定课以义务之诉，行政诉讼法只规定判决行政机关履行法定职责，判决履行法定职责是否包括课以具体义务，学术界有争议。2010年，最高法院发布有关审理行政许可案件的司法解释，对这个问题有了基本结论，即法院在特定情况下可以作出课以义务的判决。因为有时一般的给付诉讼可能增加当事人的诉累，不能促成行政争议的实质性解决。当法院对事情原委看得很准，行政机关没有选择余地的情况下，径直确定行政机关的义务，就能达成争议的实质性解决。当然，课以义务判决要符合以下要件：一是原告的请求符合法律规定；二是行政机关对该问题没有自由裁量权。由此，课以义务之诉在行政许可诉讼这类狭小的范围内得到突破，将来应从制度层面扩大其适用范围。
第四，行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼的关系问题。现实中，许多行政争议之所以得不到实质解决，是因为有的行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼交织在一起。
关于行政诉讼与民事诉讼的关系。近年来，行政诉讼与民事诉讼交织的案件越来越多，当出现这种案件时，有多种处理办法。第一种是涉及行政机关处理的民事争议，则通过直接增加法院的变更权来解决。如对行政裁决进行变更。第二种是通过行政诉讼附带民事诉讼的方式来解决。行政诉讼与民事诉讼相对独立又有一定关联性，为避免行政判决与民事判决相冲突，可以通过这种方式来解决。同时也节约司法资源，避免当事人打了行政官司又打民事官司，徒增诉累。第三，当行政诉讼与民事诉讼关联性不大时，可以通过分别进行来解决。为避免判决冲突，可考虑由同一个法院来审理两个案件。这里有一个谁优先的问题，是行政诉讼优先还是民事诉讼优先？这要视其法律关系具体问题具体分析。总的原则是，如果一个案件的裁判需要以另一个案件的裁判为前提的，那么，另一个案件的审理和裁判就应当优先。现实中，并不是某个民事案件当然就是行政案件的前提基础，也不是所有的民事案件都要以行政案件为前提基础，因此，不存在行政诉讼或民事诉讼绝对优先的问题。比如，当事人既对林权颁证不服，又存在权属纠纷，先打哪个官司？我们认为，如果林地权属本身有问题，应先打民事官司，再打行政官司。即先确权，民事判决确权后，再要求行政机关根据该判决变更权属登记。如果先打行政官司，撤销登记行为，但权属仍没有得到解决，如果通过民事诉讼确定权属，有可能证明先前判决撤销登记错误，又要通过审监程序予以改正。这里有一个纠结的问题，即行政行为效力问题。行政机关已作出一个登记行为，法院能否作出一个与生效的登记行为相反的裁判？我们认为登记行为在法律上是一个准行政决定，其包括通知、证明、确认以及登记等等。一个准行政决定的效力与标准行政的行政决定效力是不一样的。一个完整行政决定的效力具有羁束力，不仅羁束行政机关也羁束法院，法院不能在民事诉讼中作出与其相冲突的裁判。登记行政行为作为准行政决定，不具有这样的效力，其效力是有限的，应当允许行政机关根据后来的民事裁判来变更登记内容，如行政机关拒绝变更，当事人再提起行政诉讼，这样既在法理上理顺，又避免来回折腾。这里需要注意的是，不要把登记行为与审批行为混同起来，审批行为是一个完整的行政行为，对法院裁判具有羁束力，在这种情况下，就得先通过行政诉讼解决审批的合法性后再通过民事诉讼解决权属问题。
有一个问题需要探讨，就是在审理民事案件中遇到行政行为是否合法的争议，这个时候如何处理？一种情况是，如果争议的行政行为存在重大明显违法，在法理上可视这个行政行为为无效行为，既然是无效行为，就没有任何效力，对任何人和机关都没有羁束力，法官在民事诉讼中可以根据审理情况直接确认行政行为无效。另一种情况是，民事案件中遇到的行政行为是否违法存在争议，只能通过行政诉讼程序予以判定。如果这种行政行为属于可撤销行为，在撤销前是有效力的（即羁束力、确定力、执行力），民事法官不能无视这样的行政行为效力，不能作出一个民事裁判与这个行政行为相冲突。在这个时候，就应当中止民事诉讼，让当事人先打行政官司。当然，有一个前提，就是没有超出行政诉讼起诉期限。如果超出行政诉讼起诉期限，且这个超期可以归结于当事人自身原因，那么，民事诉讼就要受已生效的行政行为羁束，即使行政行为存在一般违法情形，民事裁判也要以这个行政行为为基础作出。这是民事审判应当注意的问题。
关于行政诉讼与刑事诉讼的关系，二者也有一个谁优先的问题。许多人认为刑事诉讼当然优先行政诉讼。事实上，不能一概而论。有的刑事诉讼需要等待行政诉讼确认，特别是违法犯罪需以违反行政法律规范为构成要件的，必须进行行政诉讼再进行刑事诉讼。有的时候，行政诉讼必须以刑事诉讼为前提，如行政处罚中，当事人究竟构成违法呢还是犯罪？根据行政处罚法的精神，对一个人不能既判处罚金又处罚款，在罚金与罚款问题上，原则上需以刑事诉讼法优先。可见，行政诉讼与刑事诉讼关系也不是恒定谁优先谁断后，要具体问题具体分析。另一个问题是在刑事诉讼中如何对待行政行为的效力？一些法官在刑事诉讼中非常不尊重行政机关的行政决定，喜欢用自己的判断取代行政机关的决定，特别是在审理经济犯罪案件中，常常以自己的判断否定行政机关的判断。应当注意的是，有些行政行为对刑事诉讼没有羁束力，比如准行政决定。但是，一个标准的行政决定是具有法律效力的，对刑事诉讼具有羁束力。行政机关在某些情况下有优先判断的权力，且有些权力是专属行政机关的，对这些事情的判断非刑事法官的长处，比如营业执照的性质，要宣布执照无效，不是刑事判决能够解决的，必须由行政机关来决定。
三、实质性解决行政争议需要处理好的几个关系
要推进行政争议的实质性解决，除了完善制度外，在工作层面也要进行调整。
（一）处理好司法权与行政权的关系
虽然我国不搞三权分立，但我国的立法权、司法权和行政权不是混合的，三个权力的分工是客观存在的。司法权不能僭越行政权，是任何国家都奉行的准则。那么，哪些情况下司法权不能僭越行政权呢？要求得行政争议的实质性解决，某种程度上要求司法之手伸得长一些，否则就解决不了问题，但司法之手伸得太长就会发生权力僭越的问题。第一，不属于人民法院行政诉讼受案范围的事法院不好管，比如政策性强、难以进行合法性判断的事。第二，在合法性审查中要注意审查强度，在涉及自由裁量权的时候不能用自己的判断代替行政机关的判断，要尊重行政机关的自由裁量权。第三，在多数情况下，法院不能代替行政机关作出决定，要尊重行政机关的首次判断权。
（二）处理好司法程序与诉讼类型化的关系
强调诉讼的规范性、统一性具有合理性，但一定要注意类型化，注意具体问题具体分析。过去行政诉讼主要拘泥行政处理这个类型，现在被诉行政行为类型已大大拓展，有形成诉讼、给付诉讼、课以义务诉讼、确认违法或无效诉讼，等等。诉讼类型不同，受理条件、审理方法、裁判方式以及执行方式都不尽相同。一些案件审理效果不好，一个重要原因是没有对案件进行类型化审理。因此，有必要对不同类型的诉讼设计不同的受理条件、庭审方式和裁判方式。
（三）处理好客观真实与法律真实之间的关系
在以往的行政诉讼中，为了追求客观真实，对当事人提交证据的时间基本不予限制，甚至当事人举不举证都无所谓，法院可以超职权主义理念去收集证据。一个时期以来，在行政审判方式改革过程中，又按照当事人主义确定了诉讼规范，规定了当事人的诉讼义务，规定了举证期限。凡是没有在举证期限内提交证据的，法院按照举证规则直接判决，这样做有利于提高效率，有利于减轻法院负担，但也暴露出一些问题，即难以做到案结事了，当事人从实质公正出发，判后不断上访、申诉，这就造成形式公正与实质公正的脱节。
如何处理好客观真实与法律真实之间的关系？我们认为，还是要规定或指定举证期限，违反法律规定的义务该举证不举证的，就应承担败诉风险。但是，有正当理由，不能归责于当事人自身的原因超过举证期限的，就不能简单因为超期而失权。证据规则应当制裁那些确实不履行诉讼义务，故意不提交证据给诉讼出难题的人。对于有利于发现客观真实的证据，不能简单拒绝，应具体问题具体分析，不能走极端。
（四）处理好协调、调解与依法裁判的关系
和为贵是中华民族的核心价值之一，诉讼中着重调解是人民法院的优良传统，但调解也有弊端，裁判也有长处，故当调则调，当判则判。在强调调解时也要考虑到调解可能出现的弊端，在防止这些弊端的前提下强化调解。行政诉讼法规定不能适用调解，但没禁止协调。但协调同样有可能出现弊端。例如有些法官对案子反复协调，久不结案；有些地方法院领导怕得罪行政机关，指令无原则地协调，有的甚至几个月甚至数年。近年来相当部分当事人上访的原因就是法院对案子久拖不决，有些案子在协调中往往牺牲当事人的利益。所以，无原则协调必须避免。强制调解、违法调解、虚假调解必须坚决制止。协调必须坚持自愿原则，坚持合法性原则。
（五）处理好案外协调工作与坚持司法原则的关系
在当前背景下，强调在一些案件中做案外协调工作，以实现法律效果与社会效果统一是完全必要的，但这项工作做得过头了也会适得其反，容易给当事人造成法律是橡皮荕儿的印象，可这样也可那样，其结果就是个案可能了结了，但给社会带来的价值导向有负面效应，没有彰显法律的原则性，如此越调纠纷越多，因为法院没有给社会一个明确的准绳。所以，我认为，一方面要强调案外协调，另一方面也要遵守司法的原则性。国外不少国家学习东方经验推行调解，但没有完全照搬中国的经验。不少国家的做法是，在纠纷进入法院诉讼前，通过各种途径进行调解，甚至借助各个方面的力量来进行多渠道调解，但一旦进入审理程序就不再调解了，就要依法裁判，除非当事人主动和解。诉讼前的调解方案不得让审理法官知道，以保持审理法官的独立性和中立性。我们认为，这个机制一方面强调了调解，另一方面也坚持了司法的原则性。当然，国外的这个做法能否完全为我国所借鉴，还须进一步研究，但我们认为，有条件的法院可以把协调过程尽量前置，在立案阶段多做协调工作，一旦进入诉讼，就不要过多地协调了。
（六）处理好司法与行政的良性互动
最高法院为了减少行政审判的阻力，改善司法环境，实现法律效果与社会效果的统一，曾经在一段时间强调司法与行政的良性互动，不少地方也做得不错，但现在看来有些地方做得有些走样。有的地方法院与行政机关互动密切，让原告一方当事人产生合理怀疑，损害了司法的公信力。所以，我们认为审判机关与行政机关搞良性互动时应当遵守一定的规范，注意维护法院的中立形象，决不能以牺牲公信力来搞良性互动。
