行政复议机关作共同被告相关问题浅析
作者︱李志强(山东法官培训学院) 郭喜珂（德州市中级人民法院）
原载︱《山东审判》2016年第1期
【摘要】本文通过对复议机关作共同被告案件案由的确定、举证责任的分配、起诉和受理、审理和判决等进行探讨，以期呈现出一个系统、完整的复议机关作共同被告制度，为行政审判实践提供参考和借鉴。
【关键词】复议机关；共同被告
修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定了行政复议机关作共同被告制度，但关于这一制度实施过程中的被告和管辖的确定、举证责任分配、起诉和受理以及审理和判决，新法并没有作出系统的规定，而是散见于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）。法律和司法解释对有些问题作出了规定，还有不少问题并不明确，给审判实践带来了困惑。
一、经复议的案件被告的确定
（一）复议机关维持原行政行为的案件被告的确定
《行政诉讼法》第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《适用解释》第6条第1款规定，“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。可见，应对复议机关维持原行政行为作广义的解释，既包括明确以“维持”的方式作出复议决定的情形，也包括从实体上驳回复议申请或复议请求（即进行实体审查后未支持申请人的复议请求的情形），但是不包括以复议申请不符合受理条件为由驳回的情形。从字面理解该条款，“以复议申请不符合受理条件为由驳回的”不属于维持原行政行为的情形，不能列复议机关为共同被告。
（二）复议机关改变原行政行为的案件被告的确定
《行政诉讼法》第26条第2款规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《适用解释》第6条第2款规定，“复议机关改变原行政行为”是指复议机关改变原行政行为的处理结果。《适用解释》改变了《执行解释》第7条对复议决定“改变原行政行为”的规定，缩小了改变原行政行为的范畴，仅指改变原行政行为的处理结果。因此，复议机关改变原行政行为的处理结果的，无论起诉人是不服原行政行为还是不服复议决定，还是对二者均不服，都只能起诉复议机关，以复议机关为被告。
（三）以复议申请不符合受理条件为由驳回的案件被告的确定
复议机关作共同被告的制度设计本是为了改变复议机关一味维持原行政行为、不积极行使对行政行为的监督权的现状，但是，《适用解释》第6条第1款关于“维持原行政行为”的解释，又将这一制度推入另一困境。该解释将“复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的”情形排除，导致复议机关为了规避作被告，可能会以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请或复议请求，《行政诉讼法》实施以来，这种情况初步显现。
笔者认为，复议机关以不符合受理条件为由驳回复议申请之后，如果当事人不愿坚持通过行政复议的途径主张权利，仍然可以作出原行政行为的行政机关为被告，对原行政行为提起诉讼，经审查符合起诉条件的，人民法院应当依法受理；如果当事人对复议机关的驳回复议申请或者驳回复议请求的决定不服，可以复议机关为被告向人民法院提起诉讼，经审查符合起诉条件的，人民法院也应当依法受理。《最高人民法院行政审判庭关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》（〔2010〕行他字第15号）认为，根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请或者复议请求与决定不予受理在本质上是相同的，类似于行政诉讼中的“不予受理”和“驳回起诉”的关系，仅是复议决定的形式有所不同，参照上述〔2010〕行他字第15号答复的精神，当事人不服复议机关以不符合受理条件为由作出的驳回决定，依法向人民法院提起行政诉讼的，人民法院亦应当受理。当事人不服不予受理或者驳回的复议决定向人民法院提起行政诉讼的，与原行政行为作出机关无关，行政复议机关单独作被告是其应有之义。
综上，一般情况下，如果复议机关从受理条件上否定申请人的复议申请，当事人实际上是具有选择权，如果不服原行政行为，应以原行政行为作出机关为单独被告提起行政诉讼；如果不服复议决定，应以复议机关为单独被告提起行政诉讼。
（四）复议机关在法定期限内未作出复议决定的案件被告的确定
根据《行政诉讼法》第26条第3款的规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定的情况下，当事人具有选择权，可以选择起诉原行政行为作出机关或者复议机关。
（五）复议前置案件被告的确定
我国法律规定对于一些行政行为，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。[1]法律之所以规定复议前置，一是复议机关和行政行为作出机关存在管理与被管理的关系，行政效率的优越性容易凸显，从而更容易将纠纷解决在行政机关内部，减轻行政相对人的诉讼成本，缩短解决争议的时间；二是由于一些问题专业性极强，行政机关具备解决此类争议的专业优势，法院作为居中裁判的司法机关，在较短的时间内精通各种专业知识很不现实。
法律、法规规定应当先申请行政复议的案件，若复议决定维持原行政行为，应以原行政行为作出机关和复议机关为共同被告提起行政诉讼；若复议决定改变原行政行为，应当以复议机关为被告提起行政诉讼，这与当事人自愿选择复议的情况下被告的确定并无二致。但是，如果复议机关作出不予受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请或复议请求，以及复议机关在法定期限内未作出复议决定的，当事人仅能以复议机关为单独被告向人民法院提起行政诉讼。因为在笔者看来，复议前置制度是法定的复议机关先行处理程序，复议机关必须要对行政争议作出实体处理，行政相对人不能绕道，复议机关也无权逃避。因此只要复议机关未对行政争议作实质性处理，行政相对人就只能以复议机关为单独被告提起。
二、经复议的案件管辖的确定
《行政诉讼法》第18条对经复议的案件的地域管辖作出了规定，该条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。《适用解释》第8条则对复议机关作共同被告情况下的级别管辖作出了规定，即作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。因此，可以区分以下几种情况讨论经复议的案件管辖的确定问题。
（一）复议机关作共同被告时管辖的确定在复议机关作共同被告的案件中，根据《适用解释》第8条的规定，应当根据作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。结合《行政诉讼法》第18条的规定，起诉人既可以选择到原行政行为作出机关所在地法院起诉，也可以选择到复议机关所在地向相同级别的法院提起诉讼。如作出原行政行为的行政机关为某县公安局，该行政行为经市公安局复议维持，那么行政相对人既可以向该县的基层人民法院提起行政诉讼，也可以向市公安局所在地的基层人民法院提起行政诉讼，这两个基层法院均具有管辖权。
（二）复议机关改变原行政行为时管辖的确定
复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。因此，应根据复议机关确定案件的级别管辖。根据《行政诉讼法》第18条关于地域管辖的规定，既可以由原行政行为作出地的人民法院管辖，也可由复议机关所在地人民法院管辖。
（三）复议机关从受理条件上否定复议申请时管辖的确定
包括不予受理，以不符合受理条件为由驳回复议申请或复议请求两种情形，在这两种情形下，行政行为实际上经过了复议，只是复议机关未进入实体审查。笔者认为，《行政诉讼法》第18条的规定仍适用于这两种情形。即无论当事人不服原行政行为还是复议决定，均既可向原行政行为作出机关所在地人民法院提起诉讼，也可以向复议机关所在地人民法院提起诉讼，但是应根据被告确定案件级别管辖。如某县公安局作出了治安行政处罚决定，行政相对人不服，向市公安局申请行政复议，市公安局以复议申请不符合受理条件为由驳回了行政相对人的复议申请，无论行政相对人诉治安行政处罚决定还是复议决定，都既可以向县公安局所在地的基层法院提起行政诉讼，又可以向市公安局所在地基层法院提起行政诉讼。
（四）复议机关在法定期限内未作出复议决定时管辖的确定
笔者认为，行政复议机关逾期不作复议决定的，不属于“经复议”的案件，不受《行政诉讼法》第18条的调整与规范。当事人不服复议机关逾期不作复议决定的行为的，应当以复议机关为被告、向复议机关所在地人民法院提起行政诉讼；当事人不服原行政行为的，应当以原行政行为作出机关为被告、向行政行为作出机关所在地人民法院提起行政诉讼。
三、案由的确定
《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发（2004）2号）将行政案件的案由分为作为类案件、不作为类案件和行政赔偿类案件，并确立了行政案件案由的构成要素和确定方法。笔者认为，在复议机关作共同被告的情况下，案由应采取“行政管理范围+行政行为种类+‘行政复议’”的形式，如“治安处罚行政复议”、“工伤确认行政复议”，“不履行保护人身权法定职责行政复议”，“行政赔偿行政复议”等。在开庭审理以及裁判文书中对案件进行表述时，应当表述为“原告诉被告+‘原行政行为’、诉复议机关（即共同被告）+‘行政复议’一案”。如某市人力资源和社会保障局作出了工伤认定决定，用人单位不服，向市人民政府申请行政复议，市人民政府维持了该工伤认定决定，用人单位仍不服，向人民法院提起行政诉讼，人民法院在裁判文书以及其他场合关于案件的表述应为“原告某某诉被告某某市人力资源和社会保障局工伤行政确认、诉共同被告某某市人民政府行政复议一案”，案由应为“工伤确认行政复议”。
四、举证责任分配
复议机关维持原行政行为的，复议机关为共同被告，其承担的举证责任与普通被告承担的举证责任一样，即对被诉行政行为的合法性承担举证责任。具体到复议机关，由于复议机关作出了维持原行政行为的复议决定，其应当对原行政行为的合法性和复议程序的合法性均承担举证责任。《适用解释》第9条第2款规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。值得注意的是，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第61条规定，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。
无论复议机关是否作共同被告，原告的举证责任都未改变。首先，原告应当对提起诉讼符合起诉条件承担举证责任。但是，被告认为原告起诉超过起诉期限的，应当由被告提供证据证明。其次，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。再次，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。另外，原告可以提供证明行政行为违法的证据。但是原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。
五、起诉和受理
关于起诉和受理，有两个值得注意的问题，一是起诉期限问题，二是被告的追加问题。
关于起诉期限，《行政诉讼法》第45条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。需要注意的是，该条关于起诉期限的规定的前提是“不服复议决定”，复议决定维持或者改变原行政行为的，《行政诉讼法》对于被告的确定皆有明确的规定，起诉期限仅有一个判断标准，即收到复议决定之日起十五日内。在复议机关作出不予受理或者以不符合受理条件为由驳回复议申请或复议请求的情况下，若当事人选择起诉原行政行为，应当根据《行政诉讼法》第46条关于起诉期限的规定，从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出行政诉讼。
《执行解释》第41条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。鉴于《执行解释》仍在实施，从保护诉权和监督行政机关依法行政的角度出发，在行政机关作出行政行为时未明确告知诉权和起诉期限的，人民法院在立案审查以及审理案件时，应适用2年的起诉期限。因此，关于起诉期限，2年和六个月是并行不悖的，应区分情况加以适用。
关于被告的追加问题，经复议的案件，如果复议机关维持原行政行为，原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
六、审理和判决
《行政诉讼法》第79条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。但是该条对判决方式并未明确规定。《执行解释》第53条规定，复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。该解释并未规定复议决定维持原行政行为时人民法院应当如何对复议决定作出判决，复议决定的效力依附于法院对原行政行为的判决结果。
《适用解释》第10条对复议机关作共同被告的情况下，法院如何对复议决定进行裁判作出了明确规定。该条第1款对《行政诉讼法》第79条的规定予以重申，即人民法院对原行政行为和复议决定一并作出相应判决。又通过第2至第4款对复议决定的判决方式作出了规定。对复议决定的判决有以下三种情形：
（一）人民法院经审查，认为原行政行为违法，决定撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。该条款与《行政诉讼法》第70条的一般规定一致，即人民法院撤销或者部分撤销被诉行政行为的，有权根据案件情况决定是否判决被告重新作出行政行为。
（二）人民法院经审查，认为被告不履行法定职责或者不履行给付义务成立，判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
（三）人民法院经审查，认为原行政行为合法、但是复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
另外，《适用解释》第10条第5款对原行政行为被撤销、确认违法或者确认无效的情况下，如果原告提出行政赔偿请求的话，赔偿义务由谁承担作出了规定。如果原告的损失是由原行政行为造成的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；如果原告的损失是因复议程序违法造成的，由复议机关承担赔偿责任。
《行政诉讼法》实行半年多以来，进入法院审查的复议机关作共同被告的案件数量不多，仍有部分案件尚未审结，审理此类案件的经验还比较欠缺，因此笔者仅就发现的问题发表浅见，并将有关问题予以简单梳理，希望在以后的司法实践中对这一制度不断完善和发展。
【注释】
[1]如《中华人民共和国行政复议法》第30条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国税收征收管理法》第88条规定：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。
